Inwestycje budowlane: wpływ stwierdzenia nieważności warunków zabudowy na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie

Decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca, w braku obowiązywania dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczny i pierwszy etap procesu inwestycyjnego, może być obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawiera art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności może nastąpić na każdym etapie inwestycji, tj. zarówno po uzyskaniu przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, w trakcie realizacji robót jak i po ich zakończeniu (w tym po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić w ciągu 10 lat od dnia jej doręczenia, a w przypadku niektórych wadliwości bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego (art. 156 § 2 k.p.a.). Istotna jest więc odpowiedź na pytanie: jaki skutek dla inwestycji  będzie miało stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy?

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma skutek wsteczny (ex tunc), co oznacza, że rozstrzygnięta unieważnioną decyzją sprawa powraca do etapu sprzed jej wydania. Powoduje to konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub ponownego rozpoznania odwołania (jeżeli stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez organ odwoławczy). Stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma przy tym bezpośredniego wpływu na wydaną w oparciu o nią i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak stwierdzenie nieważności decyzji (ustalającej warunki zabudowy), w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (o pozwoleniu na budowę), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12). Taki sam stosunek zależności, skutkujący możliwością stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, zachodzi pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją pozwalającą na użytkowanie obiektu. Możliwym więc skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wyeliminowanie z obrotu wszystkich, uzyskanych przez inwestora w toku procesu inwestycyjnego, decyzji administracyjnych.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne jedynie w dwóch wypadkach. Pierwszym z nich jest, co do zasady, upływ okresu 10 lat od dnia doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania (art. 156 § 2 k.p.a.). Termin ten, zgodnie z treścią powołanego przepisu, nie znajduje jednak zastosowania w przypadku wadliwości polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), a więc m.in. wadliwości będącej podstawą unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jednak, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. (sygn. akt: P 46/13), utracił moc. W konsekwencji dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa jest ograniczona w czasie (10 lat) (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.02.2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). Drugim przypadkiem, w którym wyłączona jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do tej regulacji powszechnie przyjmuje się, że wybudowanie obiektu budowlanego nie stanowi nieodwracalnego skutku. Wykonanie obiektu wywołuje bowiem skutki materialne (faktyczne) a nie nieodwracalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2005 r., sygn. akt II OSK 232/05). Jeżeli więc decyzja ustalająca warunki zabudowy obarczona jest jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności ryzyko jej wyeliminowania z obrotu prawnego a następnie ryzyko wyeliminowania decyzji wydanych na jej podstawie, występuje.

Celem pełnego zobrazowania skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy także rozstrzygnąć kwestię, czy obiekt wybudowany w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności, stanowi samowolę budowlaną, tj. czy należy go traktować jako wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uznanie obiektu za samowolę budowlaną oznaczałoby obowiązek wszczęcia w jego przedmiocie, na podstawie art. 48 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: pr. bud.), procedury legalizacyjnej, z którą związany jest obowiązek uiszczenia opłat legalizacyjnych. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast warunek uregulowania stanu prawnego obiektu wybudowanego w warunkach samowoli, a brak jej uiszczenia obliguje organ prowadzący postępowanie do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu (art. 49 ust. 3 pr. bud.). Odmienne stanowisko zakłada, że obiekt wybudowany w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę nie stanowi samowoli budowlanej. Jest to równoznaczne z uznaniem, że dla uregulowania stanu prawnego takiego obiektu wystarczające jest przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 i nast. pr. bud. (przebieg tego takiego postępowania został opisany w poprzednich artykułach z cyklu Inwestycje budowlane) i z którym nie jest związany obowiązek uiszczania opłaty legalizacyjnej (choć ono także może zakończyć się nakazem rozbiórki wybudowanego obiektu lub jego części). Przeważające jest drugie z zaprezentowanych powyżej stanowisk, korzystne dla inwestora. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, choć eliminuje tę decyzję z obrotu ze skutkiem wstecznym, nie czyni więc z obiektu wybudowanego na jej podstawie samowoli budowlanej. Właściwą drogą do uregulowania stanu prawnego takiego obiektu pozostaje zatem postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 i nast. pr. bud. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.09.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 668/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.06.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 12/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.11.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 401/17). Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na użytkowanie obiektu, dopiero jego wyeliminowanie umożliwi wszczęcie postępowania naprawczego zmierzającego do uregulowania stanu prawnego obiektu.

Podsumowując, stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie ma bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie w obrocie decyzji wydanych na dalszych etapach inwestycji (tj. pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie). Stanowi ono jednak podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w dalszej kolejności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.