Inwestycje budowlane: uchylenie warunków zabudowy a pozwolenie na użytkowanie

Legalne przystąpienie do użytkowania niektórych obiektów budowlanych zależy od uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawanej na podstawie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: pr. bud.). Decyzja ta stanowi zakończenie procesu inwestycyjnego, w którym – na wcześniejszych etapach – wydawane są kolejno decyzja ustalająca warunki zabudowy (jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy jednak zwrócić uwagę, że nawet na końcowym etapie realizacji inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać uchylona przez sąd administracyjny. Jaki zatem wpływ ma takie rozstrzygnięcie na inwestycję, dla której funkcjonuje w obrocie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie?

Uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma bezpośredniego wpływu na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowi jednak, co omówiono szerzej w poprzednim artykule z cyklu Inwestycje budowlane, przesłankę pozwalającą na wznowienie postępowania w sprawie wydania dla inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę (która jest wydawana na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (o pozwoleniu na budowę), jeżeli została wydana w oparciu o inną decyzję (ustalającą warunki zabudowy), która została następnie uchylona. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wznowione, a roboty objęte jej zakresem przedmiotowym zostały już zakończone, postępowanie to – co do zasady – zakończy się wydaniem, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., decyzji uchylającej dotychczasowe pozwolenie na budowę i umarzającej postępowanie w sprawie wydania „nowego” pozwolenia na budowę w miejsce uchylonego (pozwolenie na budowę nie może bowiem dotyczyć robót już zrealizowanych). Zaistnieje więc sytuacja, w której obiekt pozbawiony zostaje decyzji o pozwoleniu na budowę, a jego status jest taki, jak gdyby postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na jego budowę nie zostało wszczęte. Należy jednak podkreślić, że jeżeli określona inwestycja budowlana została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nawet uchylenie tej decyzji nie spowoduje, że obiekt zostanie uznany za wybudowany w warunkach samowoli budowlanej (uchylenie ma bowiem skutek na przyszłość i nie powoduje zmiany oceny zdarzeń mających miejsce przed wyeliminowaniem decyzji z obrotu).

Skutkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc ponowne ustalenie, czy na danym terenie możliwa jest realizacja określonego obiektu zgodnie z prawem, w tym normami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie, skoro obiekt został już wybudowany, nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Jedyną drogą ustalenia stanu prawnego takiego obiektu jest przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 i nast. pr. bud., tzw. postępowania naprawczego. Jest to postępowanie odmienne od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i nast. pr. bud., tj. tzw. postępowania legalizacyjnego, wdrażanego w przypadku budowy obiektu „od początku” bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (w warunkach samowoli budowlanej) i wiążącego się z koniecznością uiszczenia dolegliwych dla inwestora opłat legalizacyjnych. Postępowanie naprawcze ma natomiast na celu ustalenie, czy określona inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem czy też dla doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności (szczegółowy opis decyzji kończących to postępowanie nie jest jednak przedmiotem niniejszego artykułu).

Należy jednak pamiętać, że w opisywanym powyżej przypadku, choć obiekt z dniem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zostaje pozbawiony podstawy prawnej jego budowy to jednocześnie w obrocie nadal pozostaje ważna podstawa jego użytkowania. Czy w tej sytuacji funkcjonowanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma wpływ na możliwość wszczęcia postępowania naprawczego, zmierzającego do ustalenia stanu prawnego obiektu? Należy na to pytanie udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dopóki w obrocie funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (będąca swoistym „gwarantem” prawidłowej i zgodnej z prawem realizacji obiektu), dopóty wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego nie jest możliwe.

Jak więc uregulować stan prawny obiektu? Otóż zauważyć należy, że warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 57 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1 pr. bud.). Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest więc wydawana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwia więc wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego co do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które zakończy się w sposób analogiczny do opisanego powyżej. Skoro uchylona zostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, to brak jest podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie wznowieniowe zakończy się więc decyzją uchylającą decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania „nowej” decyzji w miejsce uchylonej (art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a.). Wydanie tego rozstrzygnięcia umożliwi przeprowadzenie postępowania naprawczego regulującego stan prawny obiektu oraz, w następstwie zakończenia tego postępowania, uzyskanie dla niego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jeżeli jednak od doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło 5 lat, to postępowanie wznowieniowe w jej sprawie (nawet jeżeli zostanie wszczęte przed upływem tego terminu) nie będzie mogło zakończyć się jej uchyleniem, eliminującym decyzję z obrotu prawnego (art. 146 § 1 k.p.a.). W takim wypadku postępowanie wznowieniowe może zakończyć się wyłącznie stwierdzeniem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem prawa, co z kolei nie ma wpływu na jej funkcjonowanie w obrocie. W takiej sytuacji brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, ale nie powoduje to dla inwestora negatywnych konsekwencji – taka decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostanie „gwarantem” legalności wybudowanego obiektu.

Podsumowując, uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpływa bezpośrednio na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowi jednak podstawę do wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to, w sytuacji zrealizowania inwestycji, zakończy się – co do zasady – uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniem postępowania, eliminującym ją z obrotu prawnego. Zdarzenie to umożliwia z kolei wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które może zakończyć się jej wyeliminowaniem z obrotu. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkownie otworzy natomiast drogę do przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu ustalenie stanu prawnego obiektu, wybudowanego w oparciu o decyzje wyeliminowane z obrotu prawnego.