Inwestycje budowlane: uchylenie warunków zabudowy a pozwolenie na budowę

Inwestor, na rzecz którego wydano ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy, jest uprawniony do uzyskania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stoi temu na przeszkodzie zaskarżenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy do sądu administracyjnego (o czym szerzej w artykule „Inwestycje budowlane: zaskarżenie warunków zabudowy a możliwość uzyskania pozwolenia na budowę”). Sytuacja taka powoduje jednak „dwutorowość” procesu inwestycyjnego, w którym niezależnie od siebie toczy się procedura administracyjna dotycząca wydania pozwolenia na budowę oraz procedura sądowoadministracyjna zmierzająca do oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy (będącej podstawą dla wydania pozwolenia na budowę). Pojawia się więc pytanie: jaki skutek dla inwestora ma zakończenie procedury sądowoadministracyjnej poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)?

Celem udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie, wyjaśnienia wymaga skutek uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy jakim jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia uchylającego ją wyroku sądu. Z tym dniem decyzja przestaje istnieć, czego konsekwencją jest utrata przez inwestora wynikających z niej praw, a przez organ wydający pozwolenie na budowę utrata jednej z obligatoryjnych podstaw jego wydania. Jednocześnie, zależnie od zakresu rozstrzygnięcia sądu (czy uchylona została tylko decyzja wydana przez organ drugiej instancji czy też, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., także decyzja organu pierwszej instancji), sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy „wraca” albo przed organ odwoławczy, który ponownie orzeka o wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy albo przed organ pierwszej instancji, który wydaje decyzje o warunkach zabudowy i który w takiej sytuacji ponownie rozstrzyga o złożonym przez inwestora wniosku (który stanowił podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i od której następnie złożone zostało odwołanie, a dalej skarga do sądu administracyjnego).

Jakie praktyczne znaczenie dla inwestora mają jednak te uwagi ogólne? Otóż odpowiedzi są dwie i zależą od tego, czy w momencie uprawomocnienia orzeczenia uchylającego decyzję o warunkach zabudowy w obrocie funkcjonowała już, wydana na jej podstawie, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli w momencie uprawomocnienia orzeczenia o uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę, to niemożliwa staje się realizacja jednego z obligatoryjnych elementów procedury, umożliwiającego wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Elementem tym jest weryfikacja, czy złożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). W związku z brakiem spełnienia jednej z koniecznych przesłanek wydania pozwolenia na budowę, organ odmówi wydania pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast decyzja o warunkach zabudowy została uchylona po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę, to fakt ten nie ma bezpośredniego i „automatycznego” wpływu na byt prawny tej decyzji. Niemniej jednak uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę. Istotą postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już załatwionej ostateczną decyzją administracyjną, możliwe do przeprowadzenia jedynie w przypadku zajścia ściśle określonych przesłanek. Jedną z nich, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), jest wydanie decyzji (pozwolenia na budowę) w oparciu o inną decyzję (ustalającą warunki zabudowy), która została następnie uchylona (wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego). Ani jednak samo zaistnienie tej przesłanki, ani (co do zasady) wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma jeszcze wpływu na wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopóki nie zostanie ona, w wyniku postępowania wznowieniowego, wyeliminowana z obrotu prawnego (uchylona), jest wiążąca i co do zasady stanowi ważną podstawę legalnego prowadzenia robót budowlanych (omówienie wyjątku od tej zasady wykracza poza ramy niniejszego artykułu). Pamiętać także należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego zależy od aktywności strony lub organu (art. 145 k.p.a.), z tym że możliwość złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania ograniczona jest 1-miesięcznym terminem liczonym od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Organ może natomiast z urzędu wszcząć i prowadzić postępowanie wznowieniowe w każdym czasie, a następnie zakończyć je, zasadniczo, na dwa sposoby.

Pierwszym jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, a realizacja inwestycji jest możliwa, organ po uchyleniu poprzedniej wyda nową decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone wydanie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Pozwolenie na budowę pozwala na prowadzenie robót budowlanych, w związku z czym wydanie tej decyzji już po ich zakończeniu jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, organ może jedynie uchylić poprzednią decyzję i umorzyć postępowanie w przedmiocie nowej decyzji w oparciu o art. 105 k.p.a.

Drugim jest odmowa uchylenia decyzji z jednoczesnym stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa, jeżeli w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.) lub jeżeli upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.). Wspomniany 5-letni termin zakreśla więc granice czasowe, w których możliwa jest władcza ingerencja organu w treść decyzji ostatecznej – po jego upływie nie jest możliwe jej uchylenie. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co jest kluczowe z punktu widzenia inwestora, gdyż biegnie on niezależnie od jakichkolwiek czynności stron lub organów (jego upływowi nie stoi na przeszkodzie wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego – jeżeli upłynie w jego trakcie, organ nie będzie władny uchylić decyzji). Po upływie 5 lat od dnia doręczenia pozwolenia na budowę jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie – wspomniane wyżej – stwierdzenie w oparciu o art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa. Znaczeniu takiego rozstrzygnięcia dla procesu inwestycyjnego zostanie poświęcony odrębny artykuł.

Podsumowując niniejsze rozważania należy zauważyć, że skutki uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są obojętne dla procesu inwestycyjnego. Jeżeli wyeliminowanie z obrotu decyzji o warunkach zabudowy nastąpi przed wydaniem pozwolenia na budowę, to organ straci podstawę umożliwiającą mu wydania rozstrzygnięcia i w konsekwencji odmówi wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast uchylenie miało miejsce po wydaniu pozwolenia na budowę, konsekwencją może być wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i (1) uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę połączone z wydaniem nowego pozwolenia lub (2) uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia lub (3) stwierdzenie wydania pozwolenia budowlanego z naruszeniem prawa, nie powodujące eliminacji pozwolenia na budowę z obrotu.