Uchylenie warunków zabudowy a pozwolenie na budowę

Inwestor, który uzyskał ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy, jest uprawniony do uzyskania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stoi temu na przeszkodzie zaskarżenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy do sądu administracyjnego. Sytuacja taka powoduje jednak „dwutorowość” procesu inwestycyjnego, w którym niezależnie od siebie toczą się procedura administracyjna dotycząca wydania pozwolenia na budowę oraz procedura sądowoadministracyjna zmierzająca do oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy.

Pojawia się więc pytanie: jaki skutek dla inwestora ma wydanie przez sąd administracyjny wyroku uchylającego decyzję o warunkach zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)?

Skutki uchylenia decyzji administracyjnej dla inwestora

Skutkiem uchylenia decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia uchylającego ją wyroku sądu. Z tym dniem decyzja przestaje wywoływać skutki prawne, czego konsekwencją jest utrata przez inwestora wynikających z niej praw.

Zależnie od zakresu rozstrzygnięcia sądu sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy „powraca” albo (1) do etapu postępowania administracyjnego drugiej instancji, w którym organ odwoławczy ponownie orzeka o wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy, albo (2) do etapu postępowania administracyjnego pierwszej instancji, w którym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ponownie rozstrzyga o złożonym przez inwestora wniosku (który stanowił podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, od której następnie złożone zostało odwołanie, a dalej skarga do sądu administracyjnego).

W każdym z opisanych scenariuszy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę traci podstawę orzekania. Nie może bowiem orzec o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji w ogóle wyeliminowanej z obrotu prawnego.

Znaczenie praktyczne dla inwestora zależy od etapu postępowania

Jakie praktyczne znaczenie dla inwestora mają jednak te uwagi? Otóż odpowiedź zależy od tego, na jakim etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się inwestor w momencie rozstrzygania przez sąd administracyjny oraz od tego, czy wydany wyrok uchyla tylko decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy czy wraz z decyzją organu odwoławczego uchyla także decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Jeżeli w momencie wydania wyroku nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę, to niemożliwa staje się realizacja jednego z obligatoryjnych elementów procedury zmierzającej do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę – czyli weryfikacja, czy złożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: pr. bud.).

Wynika to z faktu, że wskutek prawomocnego wyroku sądu administracyjnego inwestor albo nie dysponuje ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, albo decyzja ustalająca warunki zabudowy nie istnieje (została wyeliminowana z obrotu prawnego). Konsekwentnie, wobec braku spełnienia jednej z koniecznych przesłanek wydania pozwolenia na budowę (istnienie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy) organ odmówi wydania tej decyzji.

Dodatkowo nieprzypadkowo mowa jest o braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę już w momencie wydania wyroku, a nie w momencie jego uprawomocnienia się. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 p.p.s.a w razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną nie wywołuje ona skutków prawnych aż do momentu uprawomocnienia się wyroku (chyba że sąd postanowi inaczej). Tym samym skutek prawny uzyskanej przez inwestora decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy, polegający de facto na istnieniu podstawy wydania pozwolenia na budowę, zostaje wstrzymany jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku sądu administracyjnego.

Mimo daleko idących i negatywnych dla inwestora skutków stosowania tej instytucji należy zauważyć, że nie jest to problematyka szerzej poruszana ani przez orzecznictwo, ani przez naukę prawa, i niewykluczone jest istnienie rozbieżności w praktyce stosowania powołanego przepisu.

Wydanie wyroku po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę

Jeżeli natomiast wydanie wyroku nastąpiło po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, to brak jest bezpośredniego i „automatycznego” wpływu wyroku na byt prawny tej decyzji. Jeżeli inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma podstawy do ich wstrzymania.

Zależnie jednak od zakresu wyroku może on po uprawomocnieniu się spowodować powstanie przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Istotą postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już załatwionej ostateczną decyzją administracyjną, możliwe do przeprowadzenia jedynie w przypadku zajścia ściśle określonych przesłanek.

Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego

Jedną z nich, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), jest wydanie decyzji (pozwolenia na budowę) na podstawie innej decyzji (ustalającej warunki zabudowy), która została następnie uchylona lub zmieniona.

W przypadku, w którym prawomocny wyrok dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego, sama decyzja ustalająca warunki zabudowy traci co prawda przymiot ostateczności, jednak nie zostaje uchylona (choć może to nastąpić w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy). Jednak w sytuacji, w której wydany wyrok uchyla zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję ustalającą warunki zabudowy, z chwilą jego uprawomocnienia spełniona zostaje przesłanka wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę.

Wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę

Jednak ani samo uprawomocnienie się wyroku sądu administracyjnego, ani nawet wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma jeszcze bezpośredniego wpływu na wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopóki nie zostanie ona, w wyniku postępowania wznowieniowego, wyeliminowana z obrotu prawnego, jest wiążąca i co do zasady stanowi ważną podstawę legalnego prowadzenia robót budowlanych.

Pamiętać także należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego zależy od aktywności strony lub organu (art. 145 k.p.a.), z tym że możliwość złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania ograniczona jest 1-miesięcznym terminem liczonym od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Organ może natomiast z urzędu wszcząć i prowadzić postępowanie wznowieniowe w każdym czasie. Postępowanie wznowieniowe może zakończyć się na kilka sposobów.

Sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego

1. Pierwszym jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, a realizacja inwestycji o rodzaju i parametrach planowanych przez inwestora jest prawnie dopuszczalna, organ po uchyleniu poprzedniej wyda nową decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 pr. bud. Natomiast jeżeli realizacja inwestycji o rodzaju i parametrach planowanych przez inwestora nie jest prawnie dopuszczalna, organ po uchyleniu poprzedniej wyda decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały już ukończone, wydanie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Pozwolenie na budowę pozwala na prowadzenie robót budowlanych, w związku z czym wydanie tej decyzji po ukończeniu inwestycji jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji organ może jedynie uchylić poprzednią decyzję i umorzyć postępowanie w przedmiocie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 105 k.p.a.

2. Drugim sposobem jest odmowa uchylenia decyzji z jednoczesnym stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa, jeżeli w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.) lub jeżeli upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.). Wspomniany 5-letni termin zakreśla więc granice czasowe, w których możliwa jest władcza ingerencja organu w treść decyzji ostatecznej – po jego upływie nie jest możliwe jej uchylenie. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co jest kluczowe z punktu widzenia inwestora, gdyż biegnie on niezależnie od jakichkolwiek czynności stron lub organów (jego upływowi nie stoi na przeszkodzie nawet wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego). Po upływie 5 lat od dnia doręczenia pozwolenia na budowę jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie – wspomniane wyżej – stwierdzenie na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa.

Wyrok sądu administracyjnego ingerujący w decyzję ustalającą warunki zabudowy ma dla inwestora znaczenie

Podsumowując niniejsze rozważania, należy zauważyć, że ingerencja wyroku sądu administracyjnego w uzyskaną przez inwestora decyzję ustalającą warunki zabudowy nie jest obojętna dla procesu inwestycyjnego. Jeżeli wydanie wyroku nastąpi przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, to organ straci podstawę umożliwiającą mu wydanie tej decyzji i w konsekwencji odmówi wydania pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast ingerencja ta miała miejsce po wydaniu pozwolenia na budowę, konsekwencją może być wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i (1) uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę połączone z wydaniem nowego pozwolenia albo odmową jego wydania lub (2) uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia, lub (3) stwierdzenie wydania pozwolenia budowlanego z naruszeniem prawa (co nie powoduje eliminacji pozwolenia na budowę z obrotu).