Skutki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego odgrywa doniosłą rolę w procesie zagospodarowania nieruchomości. Jego postanowienia determinują sposób ich wykorzystywania, określając między innymi dopuszczalny rodzaj przeznaczenia nieruchomości, związane z zagospodarowaniem zakazy i nakazy, a także poszczególne parametry dotyczące zabudowy, ograniczając niejednokrotnie możliwości właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości w zakresie nieograniczonego korzystania z przysługującego im prawa.

Przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: „u.p.z.p”) przewidują określone zasady sporządzania i tryb właściwy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwe organy administracji publicznej, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 u.p.z.p.).

W niniejszym artykule przedstawione zostały skutki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sferze planowanych do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych.

 W pierwszej kolejności należy wskazać, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie będzie już mógł zrealizować na niej inwestycji budowlanej na podstawie postanowień unieważnionego planu miejscowego.

W tym kontekście pojawia się jednak pytanie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdą poprzednie regulacje planistyczne, obowiązujące przed wejściem w życie nowego planu, a więc czy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości będzie mógł zrealizować inwestycję, opierając się na poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też stwierdzenie nieważności planu miejscowego powoduje inne konsekwencje prawne.

W doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżne poglądy w tym przedmiocie. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie późniejsze stwierdzenie nieważności planu miejscowego przez sąd, na wypadek jego zaskarżenia, powoduje, iż teren objęty tym planem staje się terenem bez planu miejscowego. W konsekwencji późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać (nie odżywa) poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1684/11, LEX nr 1138547). Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wyroku, derogacja mocy obowiązującej poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje na podstawie uchwały w sprawie planu miejscowego, której nieważność sąd stwierdza, lecz wynika z treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis wprost przewiduje utratę mocy obowiązującej dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Derogacja mocy obowiązującej starego planu miejscowego wynika zatem z samego faktu wejścia w życie nowego planu.

Pogląd odmienny zakłada, że stwierdzenie nieważności nowego planu miejscowego w całości powoduje, że w takim przypadku powraca moc obowiązująca poprzednich regulacji planistycznych, zawartych w planach obowiązujących przed wejściem w życie aktu, który utracił moc, co podyktowane jest tym, że skoro unieważniono całą uchwałę w sprawie planu, to również jej przepis stanowiący o utracie mocy obowiązującej przez plan dotychczasowy (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2019). Zdaniem autora powołanego powyżej opracowania skutek w postaci powstania obszaru pozbawionego jakichkolwiek regulacji planistycznych nastąpi w przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej określonej nieruchomości lub terenu.

Analiza orzecznictwa pozwala jednak na konkluzję, iż dominującym poglądem w zakresie skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest drugi z wyżej przedstawionych, tj. że stwierdzenie nieważności nowego planu miejscowego powoduje, iż „odżywa” moc obowiązująca poprzednich regulacji planistycznych. W tym zakresie należy przytoczyć między innymi następujące orzeczenia:

• Wyrok NSA z dnia 8.10.2013 r. o sygn. II OSK 2646/12, gdzie Sąd wskazał, iż (…) Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku. Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/2007 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. (…).
• Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.12.2017 r. o sygn. IV SA/Po 768/17, zgodnie z którym: Zdaniem Sądu analogicznie należy przyjąć, że stwierdzenie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nieważności danego aktu normatywnego (tu: uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p.) prowadzić musi do następczego (z mocą wsteczną) uznania – na zasadzie fikcji prawnej – że akt ten nigdy nie wszedł w życie i od początku nie wywołał żadnych związanych z tym skutków prawnych, a w szczególności, że nie derogował skutecznie przepisów, które miał zastąpić. W świetle dotychczasowych uwag za w pełni zasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Nr (…) w sprawie zmiany m.p.z.p. – na skutek stwierdzenia jej nieważności prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z (…) grudnia 2016 r. – doprowadziło do przywrócenia mocy obowiązującej („odżycia”) odnośnej części przepisów („ustaleń”) uchwały Nr (…) w sprawie m.p.z.p., które miały „utracić moc” zgodnie z § 17 uchwały Nr (…). Wszak orzeczona (stwierdzona) przez Wojewodę nieważność – a więc prawna bezskuteczność ex tunc – tej ostatniej uchwały oznacza, rzecz jasna, w szczególności nieważność (a więc prawną bezskuteczność ex tunc) jej § 17. Trafność takiego wniosku potwierdza także pogląd doktryny, zgodnie z którym akty prawa miejscowego – a do tej kategorii aktów należą niewątpliwie uchwały w sprawie planów miejscowych (…) – które zostały przez „nieważny” akt prawa miejscowego derogowane, „odzyskują” moc obowiązującą, zaś akty prawa miejscowego, które zostały przez „nieważny” akt prawa miejscowego zmienione, „odzyskują” postać sprzed tej nowelizacji (tak trafnie M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 242).
• Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.08.2023 r. o sygn. akt: II SA/Gl 619/23, w którym Sąd wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności planu miejscowego przyjętego kwestionowaną Uchwałą nr LXI/602/2022 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 25 października 2022 r., dla tego obszaru odżywa regulacja zawarta w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą nr XXXI/464/2005 z dnia 22 lutego 2005 r.

Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy obowiązującej tego planu w obrocie prawnym. Konsekwencją stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest odzyskanie mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia będą wiążące dla inwestora w zakresie planowanych do realizacji przedsięwzięć budowlanych.