Inwestycje budowlane: zaskarżenie warunków zabudowy a możliwość uzyskania pozwolenia na budowę

Planowanie inwestycji budowlanej na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy, wydawanej w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). Jeżeli planowany obiekt będzie oddziaływać na inne nieruchomości, stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy będą także właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości. Status strony postępowania administracyjnego wiąże się m.in. z możliwością złożenia odwołania od wydanej decyzji, a następnie, po rozpatrzeniu odwołania i wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Czy takie działania mogą skutecznie uniemożliwić wykorzystanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy opóźniając tym samym realizację całej inwestycji?

Przede wszystkim zauważyć należy, że znaczenie decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji budowlanej jest podstawowe – jej brak uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniającej do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi bowiem konieczny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: pr. bud.). Sporządzany na jej podstawie projekt budowlany musi być zgodny z jej postanowieniami – okoliczność tą obligatoryjnie sprawdza organ wydający pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). Dopiero pozytywne ustalenie opisanych przesłanek (oraz spełnienie przez inwestora pozostałych warunków, które nie mieszczą się jednak w zakresie przedmiotowym niniejszego artykułu) obliguje organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 pr. bud.).

Przepisy nie wyjaśniają jednak wprost zasadniczej kwestii: czy podstawą dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być decyzja o warunkach zabudowy, od której złożono odwołanie lub która została zaskarżona do sądu administracyjnego?

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja administracyjna może cechować się przymiotem ostateczności lub przymiotem prawomocności. Ostateczną decyzję administracyjną stanowi zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji – czy to z powodu braku skorzystania przez strony z możliwości jej zaskarżenia czy to z powodu rozstrzygnięcia odwołania od niej przez organ II instancji. Ostateczna decyzja może być jednak nadal kwestionowana – w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli jednak decyzja nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (z powodu upływu terminu do złożenia skargi lub z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia przez wojewódzki sąd administracyjny) to uzyskuje przymiot prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.). Uwagi te mają istotne znaczenie dla rozważanego problemu. Dopiero decyzja ostateczna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne – zarówno dla jej adresata (inwestora), jak i pozostałych uczestników obrotu, w tym także dla organów administracji publicznej, które rozstrzygać będą wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożony w oparciu o jej treść. Oznacza to, że złożenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji uniemożliwia jej „wykorzystanie” przez inwestora – ponieważ dopiero brak odwołania lub wydanie decyzji przez organ odwoławczy spowoduje, że decyzja stanie się ostateczna i wejdzie do obrotu prawnego. Jednocześnie jej wejście do obrotu prawnego powoduje, że samo zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego nie ma żadnego wpływu na jej byt prawny. Zauważyć przy tym wypada, że decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter – choć jest niezbędna dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, to pozbawiona jest cechy wykonalności, gdyż nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia inwestycji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27.11.2013 r., sygn. akt II OZ 1074/13, choć prezentowany jest też pogląd odmienny). Jest to o tyle istotne, że w pewnych szczególnych wypadkach wykonalność decyzji administracyjnej może zostać wstrzymana przez organ, za pośrednictwem którego wnoszona jest skarga, lub przez sąd administracyjny rozstrzygający sprawę w oparciu o art. 61 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Brak cechy wykonalności uniemożliwia skorzystanie z opisanej instytucji. W konsekwencji każda ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, nawet zaskarżona do sądu administracyjnego, stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konkluzja płynąca z powyższych uwag jest więc taka, że kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy w drodze skargi złożonej do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszczęcie przez inwestora postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wykorzystanie w jego toku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zaskarżonej do sądu administracyjnego rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest w takiej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego lub do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko ze względu na toczące się w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy postępowanie przed sądem administracyjnym. Po pozytywnym ustaleniu przez organ przesłanek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanych szczegółowo w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr. bud., do których należy ustalenie zgodności sporządzonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora.

Należy jednak pamiętać, że jeżeli złożona do sądu administracyjnego skarga okaże się zasadna, sąd administracyjny może w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. wydać następujące rodzaje rozstrzygnięć: (1) uchylić decyzję o warunkach zabudowy, (2) stwierdzić jej nieważność lub (3) stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to zasadniczo dotyczy decyzji organu drugiej instancji (rozpatrującego odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy), jednak może rozciągać się także na zakwestionowaną w drodze odwołania decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). Każde z tych rozstrzygnięć niesie za sobą różne skutki dla inwestora, uzależnione od treści rozstrzygnięcia i od stopnia zaawansowania inwestycji. Wyrok sądu administracyjnego może bowiem zapaść zarówno przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i po jej wydaniu i rozpoczęciu robót budowlanych, a nawet już po uzyskaniu przez inwestora wymaganej w określonych w art. 55 ust. 1 pr. bud. sytuacjach decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu. Skutki wydania każdego z opisanych powyżej rozstrzygnięć dla każdego z opisanych etapów inwestycji będą przedmiotem kolejnych artykułów. Następny opisywać będzie problem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz już po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.