Zaskarżenie warunków zabudowy a możliwość uzyskania pozwolenia na budowę

Planowanie realizacji inwestycji budowlanej na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy, wydawanej w trybie art. 59 i nast. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503).

Jeżeli planowana inwestycja będzie oddziaływać na inne nieruchomości, stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy będą, poza inwestorem, również właściciele lub użytkownicy wieczyści takich nieruchomości. Status strony postępowania administracyjnego wiąże się m.in. z możliwością złożenia odwołania od wydanej decyzji, a następnie, po decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Czy takie działania mogą skutecznie uniemożliwić skorzystanie przez inwestora z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy i opóźnić realizację inwestycji?

Znaczenie decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji budowlanej jest fundamentalne

Przede wszystkim zauważyć należy, że znaczenie decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji budowlanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest fundamentalne. Jej brak uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniającej do rozpoczęcia robót budowlanych.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi bowiem konieczny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: pr. bud.). Projekt budowlany, zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę, musi być zgodny z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy – okoliczność tę obligatoryjnie sprawdza organ wydający pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a pr. bud.).

Dopiero spełnienie opisanych przesłanek (oraz spełnienie przez inwestora pozostałych warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które jednak wykraczają poza omawiane tu zagadnienie) obliguje organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 pr. bud.).

Ważna kwestia, której nie wyjaśniają przepisy

Przepisy nie wyjaśniają jednak wprost zasadniczej kwestii: czy podstawą dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być decyzja o warunkach zabudowy, od której złożono odwołanie lub która została zaskarżona do sądu administracyjnego?

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja administracyjna może cechować się przymiotem ostateczności lub przymiotem prawomocności. Ostateczną decyzję administracyjną stanowi zgodnie z art. 16 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji – czy to z powodu braku skorzystania przez strony z możliwości jej zaskarżenia, czy to z powodu odpowiedniego rozstrzygnięcia odwołania przez organ odwoławczy.

Ostateczną decyzję można zaskarżyć

Ostateczna decyzja może być jednak nadal podważana – w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli jednak decyzja nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (z powodu upływu terminu na złożenie skargi lub z powodu uprzedniego odpowiedniego rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego), to uzyskuje przymiot prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.).

Uwagi te mają istotne znaczenie dla rozważanego problemu. Dopiero decyzja ostateczna wywołuje skutki prawne – zarówno dla jej adresata (inwestora), jak i dla pozostałych uczestników obrotu, w tym także dla organów administracji publicznej, które rozstrzygać będą złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oparty na treści decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to, że złożenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji uniemożliwia skorzystanie z niej przez inwestora w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja, od której złożono odwołanie, nie jest ostateczna i nie wywołuje jeszcze skutków prawnych. Natomiast dla wywoływania przez ostateczną decyzję o warunkach zabudowy skutków prawnych, polegających w szczególności na możliwości uzyskania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy – nie ma cechy wykonalności

Zauważyć przy tym wypada, że decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Choć jest niezbędna dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, to pozbawiona jest cechy wykonalności, gdyż nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia inwestycji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27.11.2013 r., sygn. akt II OZ 1074/13, choć prezentowany jest też pogląd odmienny).

Jest to o tyle istotne, że w pewnych szczególnych wypadkach wykonalność decyzji administracyjnej może zostać wstrzymana przez organ, za którego pośrednictwem wnoszona jest skarga, lub przez sąd administracyjny rozstrzygający sprawę, a to na podstawie art. 61 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Brak cechy wykonalności z góry wyklucza skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonalności decyzji. W konsekwencji każda ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, nawet zaskarżona do sądu administracyjnego, stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie wpływa na możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę

Konkluzja płynąca z powyższych uwag jest więc taka, że kwestionowanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w drodze skargi złożonej do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszczęcie przez inwestora postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wykorzystanie w jego toku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zaskarżonej do sądu administracyjnego rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Brak jest w takiej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego lub do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko ze względu na toczące się w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy postępowanie przed sądem administracyjnym.

Po pozytywnym ustaleniu przez organ przesłanek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanych szczegółowo w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr. bud., do których należy stwierdzenie zgodności sporządzonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji określającej warunki zabudowy, organ ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora.

Co może zrobić sąd administracyjny, gdy skarga okaże się zasadna?

Należy jednak pamiętać, że jeżeli złożona do sądu administracyjnego skarga okaże się zasadna, sąd ten może na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. wydać następujące rodzaje rozstrzygnięć:

• uchylić decyzję o warunkach zabudowy,
• stwierdzić jej nieważność lub
• stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie sądu zasadniczo dotyczy decyzji organu drugiej instancji (rozpatrującego odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy), jednak może rozciągać się także na zakwestionowaną w drodze odwołania decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.), a więc bezpośrednio wyeliminować z obrotu decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Każde z tych rozstrzygnięć niesie za sobą różne skutki dla inwestora, uzależnione od treści rozstrzygnięcia i od stopnia zaawansowania inwestycji. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego może bowiem zapaść zarówno przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i po rozpoczęciu na jej podstawie robót budowlanych, a nawet już po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu wymaganej w sytuacjach określonych w art. 55 ust. 1 pr. bud.

Skutki wydania każdego z opisanych powyżej rozstrzygnięć dla każdego z wymienionych etapów inwestycji są odmienne i zostaną przedstawione w osobnych publikacjach.