Wpływ stwierdzenia nieważności warunków zabudowy na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi, w przypadku braku obowiązywania dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Może być jednak obarczona jedną z wad powodujących stwierdzenie jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może przy tym nastąpić niemal na każdym etapie inwestycji, tj. zarówno po uzyskaniu przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, w trakcie realizacji robót, jak i po ich zakończeniu (w tym po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie). Istotna jest więc odpowiedź na pytanie: jaki skutek dla inwestycji będzie miało stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie inwestycji?

Skutek wsteczny nieważności decyzji administracyjnej

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy (i jakiejkolwiek innej decyzji administracyjnej) ma skutek wsteczny (ex tunc), co oznacza, że rozstrzygnięta unieważnioną decyzją sprawa powraca do etapu sprzed wydania decyzji. Powoduje to konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma przy tym bezpośredniego wpływu na wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę ani na wydane na podstawie pozwolenia na budowę pozwolenie na użytkowanie. Niemniej jednak stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (tu: pozwolenie na budowę), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12).

Taki sam stosunek zależności zachodzi pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a pozwoleniem na użytkowanie. Możliwym więc, potencjalnym skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wyeliminowanie z obrotu, i to ze skutkiem wstecznym, wszystkich uzyskanych przez inwestora w toku procesu inwestycyjnego decyzji administracyjnych.

Skutki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

Celem pełnego zobrazowania skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy dodatkowo rozstrzygnąć kwestię, czy obiekt wybudowany w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności, stanowi samowolę budowlaną, tj. czy należy go traktować jako wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uznanie obiektu za samowolę budowlaną oznaczałoby obowiązek wszczęcia w jego przedmiocie, na podstawie art. 48 i nast. pr. bud., procedury legalizacyjnej, z którą związany jest obowiązek uiszczenia opłat legalizacyjnych. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast warunek uregulowania stanu prawnego obiektu wybudowanego w warunkach samowoli, a brak jej uiszczenia obliguje organ prowadzący postępowanie do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu (art. 49e pkt 5 pr. bud.).

Odmienne stanowisko zakłada, że obiekt wybudowany na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie stanowi samowoli budowlanej. Jest to równoznaczne z uznaniem, że dla uregulowania stanu prawnego takiego obiektu wystarczające jest przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i nast. pr. bud., z którym nie jest związany obowiązek uiszczania opłaty legalizacyjnej (choć ono także może zakończyć się nakazem rozbiórki wybudowanego obiektu lub jego części).

Przeważające jest drugie z zaprezentowanych powyżej stanowisk, korzystne dla inwestora.

Samowolna budowlana – stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie czyni z obiektu wybudowanego na jej podstawie samowoli budowlanej

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, choć eliminuje tę decyzję z obrotu ze skutkiem wstecznym, nie czyni więc z obiektu wybudowanego na jej podstawie samowoli budowlanej. Właściwą drogą do uregulowania stanu prawnego takiego obiektu pozostaje zatem postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50 i nast. pr. bud. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.09.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 668/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.06.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 12/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.11.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 401/17).

Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na użytkowanie obiektu, dopiero jego wyeliminowanie umożliwi wszczęcie postępowania naprawczego zmierzającego do uregulowania stanu prawnego obiektu. Dopóki bowiem w obrocie pozostaje pozwolenie na użytkowanie obiektu, dopóty obiekt ten objęty jest domniemaniem legalności i prawidłowości jego realizacji.

Kiedy stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest możliwe?

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pomimo istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne jedynie w dwóch wypadkach.

1. Pierwszym z nich jest upływ czasu. W odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia stronom (art. 156 § 2 k.p.a.). Natomiast w odniesieniu zarówno do pozwolenia na budowę, jak i do pozwolenia na użytkowanie czas ten jest krótszy. Wyłączona jest bowiem możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę po upływie 5 lat od dnia jego doręczenia stronom (art. 37b Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: pr. bud.). Stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie jest natomiast wyłączone po upływie 5 lat od dnia jego uostatecznienia (art. 59h pr. bud.).
2. Drugim przypadkiem, w którym wyłączona jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do tej regulacji powszechnie przyjmuje się jednak, że wybudowanie obiektu budowlanego nie powoduje nieodwracalnego skutku. Wykonanie obiektu wywołuje bowiem skutki materialne (faktyczne), a nie nieodwracalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2005 r., sygn. akt II OSK 232/05).

Nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie wpływa na funkcjonowanie w obrocie decyzji wydanych na dalszych etapach inwestycji

Podsumowując: stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie ma bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie w obrocie decyzji wydanych na dalszych etapach inwestycji (tj. pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie).

Stanowi ono jednak podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a z kolei stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Dopiero stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie umożliwia przy tym wdrożenie procedury zmierzającej do uregulowania stanu prawnego obiektu, tj. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i nast. pr. bud. Do tego momentu pozwolenie na użytkowanie stwarza swoiste domniemanie legalności i prawidłowości realizacji inwestycji.

Co więcej, ryzyko stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie zostaje zniesione po 5 latach odpowiednio od doręczenia pozwolenia na budowę i od uostatecznienia się pozwolenia na użytkowanie.