„Zatruta” księga, czyli o niepotrzebnej praktyce rozciągania pięcioletniego zakazu z art. 2b ust. 2 UKUR na całą nieruchomość wieczystoksięgową

Wprowadzenie – dlaczego pytanie jest ważne

Po nowelizacjach z 2016 r. ustawodawca wprost wprowadził do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: UKUR) m.in. czasowe ograniczenia zbywania oraz czasowe wyłączenie możliwości oddania nabytej nieruchomości rolnej w posiadanie osobom trzecim. Instrument ten, skonstruowany w art. 2b ust. 1 i 2 UKUR, stał się jednym z fundamentów reglamentacji obrotu ziemią rolną w Polsce – a zarazem jednym z najbardziej dotkliwych ograniczeń prawa własności. Ograniczenia potransakcyjne (jak pięcioletni obowiązek i zakaz oddania w posiadanie) są oceniane jako istotna ingerencja w prawa właścicielskie. 

W praktyce obrotu pojawia się zagadnienie, które z pozoru wydaje się techniczne, lecz niesie ze sobą poważne konsekwencje prawne: co się dzieje z biegiem pięcioletniego zakazu dla działki nabytej w roku 2019, jeżeli jej właściciel w roku 2023 dokupił sąsiednią działkę rolną i dołączył ją do tej samej księgi wieczystej? Czy chcąc w roku 2025 oddać pierwotną działkę w dzierżawę, potrzebuje on zgody Dyrektora Generalnego KOWR – mimo że pięć lat od nabycia tej konkretnej działki minęło już w roku 2024? Stawiam tezę, że dominujące w określonych środowiskach formalistyczne podejście, opierające się wyłącznie na wykładni językowej i wieczystoksięgowej identyfikacji nieruchomości, grozi wytworzeniem złej praktyki, nieadekwatnej do celu regulacji i stanowiącej nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Obok wykładni językowej konieczne jest bowiem sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną).

Brzmienie przepisu i jego cel – punkt wyjścia 

Art. 2b ust. 1 UKUR stanowi, że nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej pięciu lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Ust. 2 dodaje, że w tym okresie nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. 

Zwracam uwagę, że już na poziomie literalnym przepis posługuje się zwrotem „nabyta nieruchomość” – pięcioletni zakaz jest zatem wprost powiązany z konkretnym zdarzeniem prawnym – nabyciem – i z upływem czasu od tego zdarzenia.

Art. 2b UKUR wiąże pięcioletni obowiązek prowadzenia gospodarstwa oraz zakaz zbywania i oddawania w posiadanie z „nabyciem nieruchomości rolnej”, a nie z techniczną czynnością ujawnienia lub prowadzenia księgi wieczystej. Punktem wyjścia dla stosowania reżimu UKUR jest „nabycie” – zmiana właściciela – nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 2 pkt 7 UKUR.

Cel regulacji nie pozostawia wątpliwości: ratio rozwiązań z art. 2b jest ograniczanie ryzyka przejmowania gruntów rolnych na cele niezwiązane z rolnictwem oraz powiązanie nabycia z obowiązkiem rolniczego wykorzystania nieruchomości. Innymi słowy, chodzi o to, żeby nabywca – zamiast traktować grunt jako inwestycję lub lokatę kapitału – rzeczywiście go użytkował rolniczo przez minimum pięć lat.

Niebezpieczne stanowisko – „zatrucie” księgi przez działkę dołączoną później 

Spotkałem się ze stanowiskiem prezentowanym przez niektórych prawników, że skoro w jednej księdze wieczystej ujawniono kilka działek, a jedna z nich została nabyta później, to pięcioletnie ograniczenia należy „dla bezpieczeństwa” liczyć jakby od najpóźniejszego nabycia i odnosić do całej nieruchomości ujawnionej w danej KW. Podejście to opiera się na wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości, w myśl której jedna księga wieczysta odzwierciedla jedną nieruchomość. 

Mechanizm argumentacyjny wygląda wówczas następująco: skoro po dołączeniu działki Y do KW działki X mamy do czynienia z jedną nieruchomością, to zakaz z art. 2b ust. 2 UKUR dotyczy tej nieruchomości jako całości – a bieg terminu należy liczyć od późniejszego nabycia, tj. nabycia działki Y. W konsekwencji właściciel, który działkę X nabył w 2019 r., chcąc wydzierżawić tę właśnie działkę w 2025 r. – po upływie ponad pięciu lat od jej nabycia – musiałby mimo wszystko uzyskiwać zgodę Dyrektora Generalnego KOWR, bo jego nieruchomość „jako całość” zakazu nie wyczerpała.

Takie podejście jest trudne do pogodzenia nie tylko z logiką stosowania prawa, ale i z funkcją regulacji. 

Argumentacja formalistyczna ignoruje fundamentalny fakt: połączenie kilku działek w jednej księdze wieczystej jest czynnością o charakterze techniczno-ewidencyjnym, nie zaś zdarzeniem prawnomaterialnym, które modyfikuje skutki uprzednio dokonanych nabyć.

W ujęciu wieczystoksięgowym (przeważającym w literaturze i orzecznictwie) jedna księga wieczysta odpowiada jednej nieruchomości, co zwiększa jednoznaczność identyfikacji nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że każde zdarzenie zmieniające układ wpisów w KW wywołuje skutki materialnoprawne w zakresie biegu terminów ustawowych. Z samego faktu, że w praktyce przyjmuje się koncepcję „jedna KW = jedna nieruchomość”, nie wynika jeszcze, że każde dołączenie kolejnej działki do tej samej KW powinno automatycznie „resetować” lub „rozciągać” ograniczenia z art. 2b na całość w oderwaniu od dat nabycia poszczególnych składników. 

Argument ten nabiera tym większej siły, gdy uświadomimy sobie, jak działa sama instytucja księgi wieczystej. Wyodrębnienie nieruchomości w prawie cywilnym opiera się na kryteriach z art. 46 k.c. (wyodrębnienie fizyczne i prawne), a spór w doktrynie i orzecznictwie dotyczy właśnie roli księgi wieczystej w tym wyodrębnieniu. Dział I-O księgi wieczystej zawiera opis nieruchomości, w tym wykaz poszczególnych działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład nieruchomości wieczystoksięgowej. Na tej podstawie – bez żadnych trudności – można ustalić, kiedy każda z działek weszła w skład danej nieruchomości. Historia wpisów jest dostępna, jawna i pełna. Nie ma zatem żadnego problemu dowodowego ani identyfikacyjnego z ustaleniem, od kiedy biegnie pięcioletni zakaz dla konkretnej działki ewidencyjnej.

Argument symetrii – „odłączenie” jako absurdalny wymóg 

Najmocniejszym argumentem przeciwko formalistycznej wykładni jest prosty test konsekwencji: gdyby właściciel planujący oddanie działki X w dzierżawę w 2025 r. uprzednio odłączył ją do osobnej księgi wieczystej, zakaz już dawno by nie obowiązywał. Czynność odłączenia działki do nowej KW nie zmienia niczego w sferze materialnoprawnej – tytuł własności jest ten sam, data nabycia jest ta sama, cel rolniczy jest zachowany. A jednak miałaby ona – zdaniem zwolenników formalistycznego podejścia – decydujące znaczenie dla oceny zgodności z UKUR.

Dopuszczalność konstytucyjna pięcioletnich ograniczeń jest uzasadniana m.in. celami ustawy (ochrona gospodarstw rodzinnych, bezpieczeństwo żywnościowe) i zasadą proporcjonalności. Trudno zaś dowieść proporcjonalności rozwiązania, które zmusza właściciela do sztucznych czynności wieczystoksięgowych wyłącznie po to, by mógł skorzystać z przysługującego mu prawa – prawa, które w każdym innym układzie organizacyjnym mógłby wykonywać bez żadnych przeszkód. W doktrynie podnosi się potrzebę poszukiwania równowagi między celami strukturalnymi ustawodawcy a sferą władztwa właścicielskiego oraz tworzenia rozwiązań „niezbędnych” dla realizacji tych celów. Wymóg formalnego odłączenia działki od KW jako warunek wstępny legalnej dzierżawy nie jest środkiem niezbędnym – jest środkiem zbędnym.

Sankcja nieważności nie może być stosowana rozszerzająco

Zwolenników formalistycznego podejścia skłania do ostrożności przede wszystkim sankcja: naruszenie art. 2b ust. 2 UKUR jest zagrożone najdalej idącą sankcją – sankcją nieważności z art. 9 ust. 1 pkt 2 UKUR. To zrozumiałe – prawnicy doradzający klientom mają skłonność do „grania bezpiecznie”. Jednak dobrze ugruntowana w polskim prawie cywilnym zasada mówi, że przepisy ograniczające prawo własności i ustanawiające nieważność czynności prawnych należy interpretować ściśle. Nie wolno ich stosować przez analogię ani rozszerzająco. Skoro zakaz dotyczy „nabytej nieruchomości” i biegnie „od dnia nabycia”, to jego rozszerzenie na działkę nabytą kilka lat wcześniej – wyłącznie przez wzgląd na późniejsze zdarzenie wieczystoksięgowe – wymaga wyraźnego oparcia w treści przepisu. Takiego oparcia brak.

Skoro art. 2b UKUR wiąże zakaz oddania w posiadanie i obowiązki nabywcy z nabyciem nieruchomości rolnej i upływem określonego czasu od tego nabycia, to interpretacja, która rozciąga pięcioletni okres na całość tylko dlatego, że do tej samej KW dołączono później inną działkę, powinna być oceniona jednoznacznie krytycznie. 

Nie twórzmy złej praktyki

W warunkach występowania wątpliwości interpretacyjnych tym bardziej należy unikać automatyzmów, które tworzą niepewność obrotu i nadmierne ryzyka po stronie właścicieli. Opisany problem ma wymiar systemowy: brak utrwalonej, przewidywalnej linii interpretacyjnej w zakresie stosowania zakazów z art. 2b UKUR sprzyja powstawaniu nadmiarowej ostrożności i paraliżuje obrót w sytuacjach, w których ustawodawca nie zamierzał go blokować.

Praktyka rozciągania pięcioletnich ograniczeń na „całą KW” wyłącznie na podstawie późniejszego dołączenia kolejnej działki (czynność techniczna o charakterze ewidencyjno-wieczystoksięgowym) grozi wykreowaniem praktyki nieproporcjonalnej do celu ustawy i nadmiernie ingerującej w prawo własności.