Dwie nieruchomości, dwa światy: jak KOWR wydał sprzeczne decyzje w takiej samej sprawie

8.05.2026

Autor:

Paweł Cieślak

Kategoria: Prawo cywilne

Absurd w centrum Warszawy

Wyobraźmy sobie dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości w dzielnicy Wawer w Warszawie. Leżą obok siebie, należą do podmiotów powiązanych, nie został dla nich uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obie wskazują te same użytki (rolne) w ewidencji gruntów (pastwiska, łąki, nieużytki), obie leżą na terenie zalewowym. Brzmi jak modelowy przykład do podręcznika prawa rolnego? Tak, ale z puentą, której żaden autor komentarza do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: UKUR) się chyba nie spodziewał: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) potraktował te dwie nieruchomości w sposób diametralnie różny.

Dla jednej z nich – decyzja umarzająca postępowanie ze stwierdzeniem, że w ogóle nie jest to nieruchomość rolna.

Dla drugiej – decyzja odmawiająca zgody na nabycie, z twierdzeniem, że jest to nieruchomość rolna i podlega rygorom UKUR. Obie decyzje wydał ten sam organ – Dyrektor Generalny KOWR, Oddział Terenowy w Warszawie.

Stan faktyczny: dwie nieruchomości, jeden krajobraz

W dzielnicy Wawer w Warszawie, w tym samym obrębie geodezyjnym, leżą nieruchomości, których historia jest ze sobą ściśle powiązana. Mowa o:

nieruchomości A obejmującej działkę o powierzchni ok. 2,5 ha, będącej własnością spółki X;

nieruchomości B obejmującej dwie działki o łącznej powierzchni ok. 2,8 ha, będącej własnością spółki Y – której jedynym wspólnikiem była właśnie spółka X.

Dla terenu, na którym położone są obie nieruchomości, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obie sąsiadują z miejską inwestycją rekreacyjną, a nie z polem uprawnym. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy teren ten oznaczony jest jako tereny zieleni nadwiślańskiej oraz tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – bez jakiejkolwiek funkcji rolniczej.

Nieruchomości A i B oznaczone są w ewidencji gruntów w części jako użytki rolne: pastwiska, łąki klasy III, lasy klasy IV oraz nieużytki. Na nieruchomościach nie jest prowadzona działalność rolnicza; obie są porośnięte krzakami i drzewami – jak podnosił wnioskodawca – ze względu na fakt, że obie leżą na terenie zalewowym, poniżej skarpy wiślanej, niemożliwe jest ich rolnicze wykorzystanie w przyszłości.

Z przeprowadzonej przez pracownika KOWR wizji lokalnej dotyczącej nieruchomości A wynikało, że od jednej strony graniczy ona z drogą publiczną, z pozostałych stron z terenami zalewowymi rzeki Wisły, zakrzaczonymi i nienadającymi się do rolniczego wykorzystania.

Nieruchomość A: „to nie jest nieruchomość rolna”

Decyzją wydaną w lutym 2018 r. na podstawie m.in. art. 104, 105 i 107 k.p.a. oraz art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR i art. 46(1) k.c. Dyrektor Generalny KOWR (z upoważnienia) umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości zabudowanej stanowiącej nieruchomość A.

Uzasadnienie decyzji umarzającej opierało się na jasno wyrażonej konkluzji organu. KOWR – powołując się na art. 46(1) k.c., stanowisko Prezesa ANR oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 14 grudnia 1984 r. (sygn. akt III CZP 78/84) – stwierdził, że z analizy dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością nierolną.

W uzasadnieniu organ odwołał się do kryterium przeznaczenia i faktycznego zagospodarowania: wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkim według kryterium przeznaczenia, a decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, który umożliwia prowadzenie racjonalnej działalności gospodarczej. Wskazano, że nieruchomość położona jest na obszarze m.st. Warszawy, dzielnicy Wawer, gdzie funkcja rolnicza terenu jest zanikająca; mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium nie przewiduje działalności rolniczej na tym obszarze.

Konkluzja: wobec powyższego brak jest przesłanek, aby opisaną nieruchomość traktować jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 46(1) k.c. oraz art. 2 pkt 1 UKUR.

Jednym słowem spójne i logiczne uzasadnienie.

Postępowanie zostało zatem umorzone jako bezprzedmiotowe – skoro nieruchomość A nie jest nieruchomością rolną, przepisy UKUR w ogóle do niej nie miały zastosowania. Na podstawie powyższej decyzji spółka X nabyła przedmiotową nieruchomość z pominięciem ograniczeń wynikających z UKUR.

Nieruchomość B: „to jest nieruchomość rolna”

Kilka lat później spółka Y – do której należała sąsiednia nieruchomość B – złożyła wniosek o wyrażenie zgody na darowiznę tych działek na rzecz podmiotu niebędącego rolnikiem indywidualnym.

Decyzją wydaną w kwietniu 2023 r. na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR Dyrektor Generalny KOWR nie wyraził zgody na nabycie przez ten podmiot ww. nieruchomości – zakwalifikował ją jako nieruchomość rolną. Same przesłanki odmowy zgody nie są tu istotne, zwrócić w mojej ocenie należy uwagę na inną zasadniczą kwestię: mianowicie w uzasadnieniu decyzji odmownej KOWR – tym razem – nie podał w wątpliwość rolnego charakteru nieruchomości, lecz wprost go potwierdził. Organ stwierdził, że za nieruchomość rolną należy uznać taką nieruchomość, która może zostać wykorzystana do prowadzenia na niej działalności wytwórczej w rolnictwie, a nie tylko taką, na której taka działalność jest obecnie prowadzona; przy rozważaniu, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną, obok zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę zarówno występujące tam rodzaje użytków gruntowych według aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków, jak i stan faktyczny danej nieruchomości.

Organ nie uwzględnił argumentów zbywcy co do zalewowego i zakrzaczonego charakteru działek i stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu świadczącego o tym, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi grunt niebędący nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 UKUR. Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, iż działki objęte wnioskiem są niemożliwe do rolniczego wykorzystania w przyszłości, a sam fakt nierolniczego sąsiedztwa i posadowienia na terenie zalewowym nie wyklucza możliwości wykorzystania ich do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (fakt, uprawy ryżu na ten przykład – przyp. autora).

Wnioskodawca zakładał, że skoro w odniesieniu do bliźniaczej nieruchomości A postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, to w tym przypadku organ postąpi analogicznie. Niestety tak się nie stało.

Elastyczna definicja nieruchomości rolnej

Sedno sprawy tkwi w elastyczności definicji legalnej nieruchomości rolnej. Zgodnie z art. 46(1) k.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Art. 2 pkt 1 UKUR przejmuje tę definicję, dodając wyłączenie dotyczące gruntów przeznaczonych w planach miejscowych na cele nierolne.

To sformułowanie „mogą być” jest jak guma, którą każdy organ może rozciągnąć wedle uznania. KOWR sam przyznał w decyzji z 2018 r., że rozstrzygające jest kryterium przeznaczenia i „gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy” – i na tej podstawie uznał nieruchomość A za nierolną. W uchwale z 14 grudnia 1984 r. (sygn. III CZP 78/84) Sąd Najwyższy wskazał, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkim według kryterium przeznaczenia, a decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, który umożliwia prowadzenie racjonalnej działalności gospodarczej, i nie można rozciągać go na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają.

Tę samą uchwałę SN przywołał wnioskodawca w postępowaniu dotyczącym nieruchomości B, wskazując, że charakter nieruchomości rolnej ocenia się przede wszystkim według kryterium przeznaczenia, a nieruchomości te leżą w dzielnicy Wawer m.st. Warszawy, w której funkcja rolnicza terenów jest zanikająca; dla przedmiotowych nieruchomości nie uchwalono MPZP, jednak studium – wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych – nie przewidziało działalności rolniczej na tym terenie.

Argumenty były więc identyczne z tymi, które organ sam sformułował w 2018 r. jako uzasadnienie dla umorzenia. W 2023 r. organ te same argumenty odrzucił.

Co więcej – wnioskodawca wprost powołał się na wcześniejszą decyzję dotyczącą sąsiedniej nieruchomości: jedynym wspólnikiem spółki Y była spółka X, która wcześniej nabyła nieruchomość A – bezpośrednio graniczącą z nieruchomością B – właśnie na podstawie decyzji umarzającej KOWR z 2018 r., w której organ stwierdził nierolny charakter tej nieruchomości. KOWR argument ten całkowicie zignorował.

Dlaczego to jest problem systemowy, a nie tylko jednostkowy

Opisana sytuacja nie jest wyłącznie anegdotą z Wawra. Odsłania głębszy problem stosowania UKUR: brak utrwalonej, przewidywalnej linii interpretacyjnej w zakresie kwalifikacji nieruchomości jako rolnej lub nierolnej.

Podmioty obrotu nieruchomościami planujące transakcje na terenach pozbawionych MPZP, ale posiadających użytki ewidencyjne o charakterze rolnym (Ps, Ł, N), nie mają dziś żadnej pewności co do tego, jak KOWR zakwalifikuje ich nieruchomość. Co gorsza, nie ma mechanizmu, który wymuszałby spójność rozstrzygnięć organu wobec nieruchomości o identycznych parametrach.

Dodajmy, że postępowanie z 2023 r. zakończyło się odmową zgody, nie zaś umorzeniem. KOWR nie powiedział: „skoro to nie jest nieruchomość rolna, umarzam”. Zamiast tego organ przyjął, że działki nieomal w centrum Warszawy są rolne – i procedował dalej.

Przepisy UKUR powstawały z myślą o ochronie gruntów rolnych obejmujących areały zdolne do produkcji żywności, będących podstawą funkcjonowania gospodarstw rolnych. Ich mechaniczne stosowanie do zakrzaczonych, zalewowych działek w stolicy – sąsiadujących z miejską plażą i obiektami rekreacyjnymi – wypacza ratio legis regulacji i generuje niepotrzebne koszty transakcyjne dla uczestników obrotu. W postępowaniu zakończonym wydaniem pierwszej decyzji organ zachował się profesjonalnie – wnikliwie zbadał konkretny stan faktyczny; dokonał wizji lokalnej, przenalizował studium zagospodarowania; jednym słowem podszedł do tematu zdroworozsądkowo i uznał, że obrót nieruchomością A (jakikolwiek by był) nie uderzy w ustrój rolny Rzeczpospolitej Polskiej.

Opisana sprawa prowadzi do wniosku de lege ferenda: ustawodawca powinien rozważyć całkowite wyłączenie gruntów położonych w granicach administracyjnych miast spod reżimu UKUR. Stosowanie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi do działek usytuowanych w tkance miejskiej – gdzie funkcja rolnicza ma charakter szczątkowy lub wyłącznie historyczny – nie realizuje celów ustawy, a jedynie generuje bariery transakcyjne i niepewność prawną. Jeżeli jednak wyłączenie takie miałoby być uznane za zbyt daleko idące, minimalnym krokiem w kierunku racjonalizacji systemu powinno być podwyższenie normy obszarowej, poniżej której UKUR nie znajduje zastosowania. Obecnie art. 1a pkt 1 lit. b UKUR wyłącza spod działania ustawy nieruchomości rolne o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. W warunkach miejskich próg ten jest rażąco niski – obejmuje swoim zakresem grunty, które z uwagi na lokalizację, otoczenie i przeznaczenie w dokumentach planistycznych nie mają i nie będą miały żadnego znaczenia dla kształtowania ustroju rolnego. Postulować należy podniesienie tego progu dla nieruchomości położonych w granicach miast do co najmniej 1 ha, co pozwoliłoby wyeliminować z zakresu stosowania ustawy znaczną część transakcji, w których kontrola KOWR jest zbędna i nieadekwatna do rzeczywistego charakteru nieruchomości.