Jak ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego potrafi zaskoczyć kogoś, kto nie jest rolnikiem, nigdy nim nie był i nie zamierza nim zostać

Są sprawy, które na pierwszy rzut oka wyglądają na oczywiste, a przy bliższym spojrzeniu okazują się błędem ustawodawcy – albo przynajmniej poważną luką, która generuje dla obywateli konsekwencje trudne do zaakceptowania. Sprawa, którą opisuję poniżej, jest przykładem drugiego rodzaju. Nie chodzi o działanie organu administracji, który ignoruje uchwały Sądu Najwyższego (co, jak wiemy, czasami się zdarza…). Chodzi o to, że sama ustawa – wykładana literalnie, bez żadnych administracyjnych nadinterpretacji – może postawić przeciętnego Kowalskiego w sytuacji, w której jest on zobowiązany do osobistego uprawiania działki o pow. mniejszej niż 1 ha, na której zamierza wybudować dom. Kowalskiego, który nie jest rolnikiem. Nigdy nim nie był. I który nie ma żadnych kwalifikacji rolniczych.

Stan faktyczny: spadek, dzierżawa i marzenie o własnym domu

Nasz klient – nazwijmy go panem Markiem – kilka lat temu odziedziczył po dziadku gospodarstwo rolne o powierzchni 9 ha. Już w chwili otwarcia spadku grunty były objęte długoletnią umową dzierżawy na rzecz lokalnego rolnika, który od lat prowadził na nich produkcję rolną. Pan Marek kontynuował tę umowę. Sam nie jest rolnikiem, nie pracuje w rolnictwie, nie posiada żadnych kwalifikacji rolniczych. Dzierżawa daje mu skromne, ale regularne dochody – dzierżawca opłaca czynsz, pobiera pożytki z gruntu, ponosi ciężary związane z jego użytkowaniem. Pan Marek jest właścicielem w sensie prawnym, ale nie ma faktycznego dostępu do ziemi – ta wciąż „żyje życiem” jego dzierżawcy. Warto tu przypomnieć, że zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r.) nabycie nieruchomości w drodze dziedziczenia nie nakładało na pana Marka obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego ani zakazu jego zbywania.

Po kilku latach pan Marek postanowił kupić niewielką działkę w atrakcyjnej lokalizacji i wybudować na niej dom. Upatrzył sobie nieruchomość o łącznej powierzchni nieco poniżej 1 ha, z której użytki rolne stanowiły ponad 0,3 ha. Zgodnie z przepisami u.k.u.r. nieruchomość ta, mimo nieznacznych rozmiarów, miała status nieruchomości rolnej. Transakcja wymagała zatem zachowania procedury: notariusz zawiadomił Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) o zawarciu umowy warunkowej sprzedaży, KOWR w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu – i własność nieruchomości przeszła na pana Marka.

Pan Marek odetchnął. Wiedział, że ustawa nakłada na niego pewne ograniczenia: przez 5 lat od nabycia nie może tej działki sprzedać ani oddać w posiadanie osobom trzecim. To przykre, ale do zaakceptowania. Przecież i tak zamierza na niej budować. Złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaczął gromadzić dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wtedy dowiedział się, że ograniczenia nałożone na niego przez u.k.u.r. nie kończą się na zakazie zbywania.

Zdziwienie: nie tylko zakaz zbywania, ale też obowiązek osobistego prowadzenia

Zgodnie z art. 2b ust. 1 u.k.u.r. każdy nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia, a w przypadku osoby fizycznej – prowadzić to gospodarstwo osobiście.

Pan Marek usłyszał, że ten przepis dotyczy właśnie jego.

Jego reakcja była w pełni zrozumiała: „Ale jak to? Przecież ja nie prowadzę żadnego gospodarstwa rolnego. Odziedziczone grunty są w całości wydzierżawione – to dzierżawca nimi włada, on pobiera pożytki, on prowadzi produkcję. Zakupiona działka nie weszła w skład mojego gospodarstwa rolnego, bo ja takowego nie prowadzę. A jeśli mam osobiście prowadzić działalność rolniczą – to na czym? Na działce, na której chcę postawić dom?”

Oburzenie pana Marka jest, tak po ludzku, w pełni uzasadnione, a jego sprawa jest znakomitą ilustracją systemowego problemu w stosowaniu u.k.u.r.

Wyjaśnienie prawne, część pierwsza: czym jest „gospodarstwo rolne” w rozumieniu u.k.u.r.

Żeby zrozumieć, dlaczego pan Marek „wpada” w obowiązek z art. 2b ust. 1 u.k.u.r., trzeba zacząć od fundamentalnej kwestii: czy w odniesieniu do nieruchomości rolnych, których jest właścicielem, można w ogóle mówić o „gospodarstwie rolnym” w rozumieniu tej ustawy, skoro faktycznie posiada jedynie nieruchomość o powierzchni mniejszej niż 1 ha?

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego definiuje „gospodarstwo rolne” jako gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych nie jest mniejsza niż 1 ha. Artykuł 553 k.c. rozumie z kolei przez „gospodarstwo rolne” grunty rolne wraz z innymi składnikami, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą.

Kluczowe dla sprawy pana Marka są dwa elementy tej definicji.

Po pierwsze: posiadanie kwalifikacji rolniczych (status rolnika indywidualnego) nie jest przesłanką uznania danej jednostki za „gospodarstwo rolne” w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.k.u.r. Innymi słowy – „gospodarstwo rolne” to kategoria przedmiotowa (masa majątkowa), a nie podmiotowa. Nie chodzi o to, kim jest właściciel, lecz o to, czym są jego grunty.

Po drugie, i to jest absolutnie kluczowe: do uznania istnienia gospodarstwa rolnego nie jest konieczne, by było ono „czynną” jednostką produkcyjną. Wystarczy potencjalna zdolność składników do tworzenia zorganizowanej całości gospodarczej. Gospodarstwo rolne może istnieć również na podstawie wydzierżawionych gruntów – status właścicielski nie jest warunkiem koniecznym w ujęciu art. 553 k.c. 

Wniosek jest bezlitosny: to, że władający gruntem nie posiada kwalifikacji rolniczych, nie przeszkadza, by uznać grunt za „gospodarstwo rolne”. Wystarczy, że jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha. Pan Marek jest zatem właścicielem „gospodarstwa rolnego” w rozumieniu u.k.u.r. – i nie zmienia tego ani fakt, że jest architektem (albo prawnikiem, albo lekarzem), ani fakt, że całość gruntów jest od lat wydzierżawiona.

Na marginesie warto odnotować jeszcze jedno kuriozum wynikające z konstrukcji ustawowej. Te same 9 ha odziedziczonych przez pana Marka gruntów rolnych jednocześnie wchodzi w skład dwóch odrębnych „gospodarstw rolnych” w rozumieniu u.k.u.r. Z jednej strony stanowi element gospodarstwa rolnego dzierżawcy w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r., ponieważ jest on dzierżawcą tych gruntów i – jako rolnik indywidualny – prowadzi na nich faktyczną działalność rolniczą. Z drugiej strony te same grunty wchodzą w skład „gospodarstwa rolnego” pana Marka w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.k.u.r., ponieważ jest on właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha. Ustawa dopuszcza zatem sytuację, w której ta sama masa gruntowa jest jednocześnie „przypisana” do dwóch różnych gospodarstw rolnych – jednego definiowanego przez tytuł dzierżawy i faktyczne władanie, drugiego – wyłącznie przez tytuł własności, bez jakiegokolwiek faktycznego związku właściciela z produkcją rolną.

Wyjaśnienie prawne, część druga: dlaczego nabyta działka „weszła w skład” tego gospodarstwa

Skoro pan Marek „posiada” gospodarstwo rolne w rozumieniu u.k.u.r. (9 ha odziedziczonych, oddanych w dzierżawę gruntów), to po nabyciu kolejnej nieruchomości rolnej – nawet o powierzchni poniżej 1 ha – ta nowa nieruchomość staje się składnikiem jego gospodarstwa rolnego.

Ustawodawca przesądza, że gospodarstwo rolne może składać się z kilku nieruchomości rolnych, a minimalny próg 1 ha liczy się łącznie dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa. Pan Marek miał już 9 ha. Po nabyciu kolejnej działki rolnej – nawet tej o powierzchni poniżej 1 ha – łączna powierzchnia jego nieruchomości rolnych przekracza 1 ha wielokrotnie.

To wystarcza do uruchomienia art. 2b ust. 1 u.k.u.r.: nabyta nieruchomość „weszła w skład gospodarstwa rolnego” pana Marka (bo takie gospodarstwo – w ujęciu ustawowym – istnieje), a skoro jest on osobą fizyczną, to obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa „aktywuje się” w odniesieniu do nabytej nieruchomości rolnej, pomimo że jej powierzchnia jest mniejsza niż 1 ha.

Paradoks polega na tym, że pan Marek argumentuje, iż „nie prowadzi żadnego gospodarstwa rolnego”. Ma rację w sensie faktycznym – nie uprawia ziemi, nie produkuje żywności, nie angażuje się w żadną działalność rolniczą. Jednak ustawa przy ocenie tego, czy właściciel „posiada” gospodarstwo rolne, nie pyta o faktyczną aktywność rolniczą właściciela i nie pyta także o to, czy przypadkiem wszystkie grunty wchodzące w skład owego gospodarstwa nie są oddane w posiadanie (dzierżawę) innemu rolnikowi, który „wykazuje” owe grunty jako wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego.

Wymiar systemowy: dla kogo naprawdę jest ta ustawa?

Ustawodawca, zaostrzając reglamentację obrotu ziemią rolną, wprowadził m.in. obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i zakaz zbywania oraz oddawania nieruchomości w posiadanie osobom trzecim, aby przeciwdziałać nabywaniu gruntów rolnych przez podmioty kupujące ziemię wyłącznie inwestycyjnie lub traktujące jej zakup jako formę lokaty kapitału. 

Cel jest szlachetny. Problem pojawia się wtedy, gdy te same instrumenty dotykają kogoś, kto:

• nie jest spekulantem,
• nie jest inwestorem skupującym hektary,
• nie dąży do „wyłączenia ziemi z funkcji rolnej”,
• chce po prostu wybudować dom na działce, którą kupił w dobrej wierze, po tym jak KOWR nie skorzystał z prawa pierwokupu.

Instytucja pierwokupu KOWR jest właśnie instrumentem kontrolnym – ustawodawca przewidział, że jeśli transakcja budzi zastrzeżenia co do ochrony interesów rolnictwa, KOWR może wstąpić w miejsce nabywcy. Skoro KOWR z tego prawa nie skorzystał, trudno nie zadać pytania: dlaczego nabywca jest traktowany jak zagrożenie dla ustroju rolnego, skoro sam organ powołany do ochrony tego ustroju uznał, że zagrożenia nie ma?

W doktrynie podnoszono zarzuty nadmiernego rygoryzmu, wewnętrznych sprzeczności i nieprecyzyjności przepisów oraz wątpliwości konstytucyjnych dotyczących m.in. obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego wynikającego z art. 2b ust. 1-2 u.k.u.r. Sprawa pana Marka jest jednym z wielu przykładów, które te zarzuty potwierdzają.

Konkluzja: przepis dobry co do intencji, zły co do skutków

Prawo rolne jest domeną szczególnie podatną na patologie legislacyjne: budowane jest na mocnym aksjologicznym fundamencie ochrony ziemi, ale poszczególne mechanizmy – skonstruowane często w pośpiechu i pod wpływem doraźnych argumentów politycznych – generują skutki, które trudno uzasadnić tym fundamentem.

Obowiązek osobistego prowadzenia działalności rolniczej nałożony na kogoś, kto jest właścicielem odziedziczonych gruntów dzierżawionych od wielu lat, nie ma dostępu do tych gruntów, nie jest rolnikiem i kupił małą działkę wyłącznie po to, żeby postawić na niej dom – jest jednym z takich patologicznych skutków. Kuriozum polega na tym, że ustawowe pojęcie „gospodarstwa rolnego” oraz sposób jego rozumienia – brak wymogu bycia rolnikiem indywidualnym, brak wymogu faktycznej aktywności produkcyjnej, dopuszczalność konstrukcji z dzierżawą – mogą sprawić, iż osoba, która faktycznie nie uprawia ziemi i nawet nie ma do niej dostępu, jest traktowana jak podmiot „posiadający” gospodarstwo rolne, a następnie dowiaduje się, że ciąży na niej obowiązek osobistego prowadzenia działalności rolniczej.

Propozycja de lege ferenda: Obowiązek wynikający z art. 2b ust. 1 u.k.u.r. powinien być powiązany nie z formalnym tytułem prawnym do nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni ≥ 1 ha, lecz z faktycznym władaniem gruntem i rzeczywistym, samodzielnym prowadzeniem na nim działalności rolniczej. Jeżeli nabywca nie prowadzi w chwili nabycia żadnej działalności rolniczej (bo np. odziedziczone grunty są w całości wydzierżawione), a nabywana nieruchomość rolna ma powierzchnię mniejszą niż 1 ha, obowiązek osobistego prowadzenia nie powinien się aktualizować – tym bardziej jeśli KOWR nie skorzystał z prawa pierwokupu, co jest wyraźnym sygnałem ze strony samego ustawodawcy, że transakcja nie zagraża celom ustawy.