Czy Polska ma zbyt restrykcyjne przepisy dotyczące obrotu ziemią rolną? Oto regulacje z wybranych krajów europejskich

Debata o polskich przepisach dotyczących obrotu ziemią rolną toczy się zwykle w oderwaniu od kontekstu europejskiego. Tymczasem ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych nie są polską specyfiką – wiele państw członkowskich UE idzie w swoich regulacjach co najmniej tak samo daleko, a w wybranych aspektach znacznie dalej, niż Polska. Warto przyjrzeć się temu bliżej, bo bez tego tła porównawczego łatwo o fałszywy obraz.

Poniżej biorę pod lupę wybrane instytucje ochrony gruntów rolnych z trzech systemów prawnych: duńskiego, węgierskiego i austriackiego, a polskie rozwiązania pojawiają się tu wyłącznie jako punkt odniesienia. 

Dania: chcesz kupić pole? Najpierw się tu przeprowadź. Na 10 lat

Zacznę od Danii, bo to przypadek szczególnie pouczający. Prawo duńskie niezwykle restrykcyjnie podchodzi do obrotu nieruchomościami rolnymi, a wprowadzone ograniczenia zmierzają do utrzymania dominującej roli gospodarstw rodzinnych.

Centralnym elementem duńskiego systemu jest instytucja zwana bopælspligt [bo-pels-plikt] – dosłownie: obowiązek stałego zamieszkania.

Po nabyciu nabywca ma bowiem obowiązek stałego zamieszkiwania na nieruchomości (względnie „przy nieruchomości, jeśli na samej nieruchomości rolnej wybudować domostwa się nie da) – przez 10 lat. Nie jest to tylko formalność pozwalająca np. na wybudowanie domku typu „Brda” i przyjeżdżanie tam jedynie w sezonie – mieszkanie musi stanowić główne miejsce zamieszkania w rozumieniu podatkowym. 

Dla porównania: polska ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego wymaga, by rolnik indywidualny zamieszkiwał w odpowiedniej gminie, ale nie nakłada obowiązku zamieszkania na samej nieruchomości na żaden konkretny okres po nabyciu. Polski model opiera się na zasadzie, że nabywcą nieruchomości rolnej może być co do zasady wyłącznie rolnik indywidualny, tj. osoba fizyczna z kwalifikacjami rolniczymi, prowadząca osobiście gospodarstwo i zamieszkała od co najmniej 5 lat w odpowiedniej gminie. Wymóg ten dotyczy statusu nabywcy w chwili transakcji – nie jest to obowiązek ciążący na nim latami po zakupie i wymagający fizycznego mieszkania w konkretnym budynku.

Duński ustawodawca poszedł jeszcze dalej. Nabywca (oraz jego małżonek i dzieci) w chwili nabycia nie może być właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości rolnej za granicą; jeśli nabywca ma takie gospodarstwo w kraju swojego pochodzenia – ma je sprzedać przed zakupem w Danii. Trudno o bardziej dosłowną realizację zasady: „ziemia dla tych, którzy tu żyją i naprawdę chcą uprawiać”.

Do tego dochodzi obowiązek posiadania na nieruchomości odpowiedniego budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny na nieruchomości rolnej musi być utrzymywany w należytym stanie. Jeżeli zostanie zniszczony, musi być odbudowany lub wyremontowany w ciągu 2 lat. 

Węgry: nie jesteś rolnikiem? Możesz kupić hektar. Jeden

Polska ustawa co do zasady wymaga, by nabywcą ziemi rolnej był rolnik indywidualny – ale dla osób nim niebędących przewiduje możliwość uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR. Nie ma tu żadnego twardego limitu hektarowego dla nierolników.

Na Węgrzech jest inaczej. Osoba fizyczna niebędąca rolnikiem (földműves) [fyldmywesz] może nabyć własność gruntu wyłącznie wtedy, gdy łączna powierzchnia posiadanego przez nią gruntu wraz z nabywanym nie przekroczy 1 hektara. Nie ma tu żadnej furtki w postaci decyzji organu. Jeden hektar to jeden hektar.

Wyjątki są wąskie: ograniczenia 1-hektarowego nie stosuje się, gdy nabywcą jest bliski krewny zbywcy albo gdy nabycie następuje w celach rekreacyjnych. Poza tymi przypadkami – nierolnik po prostu nie kupuje ziemi rolnej w sensie ekonomicznie użytecznym.

No i wreszcie – prawo pierwokupu. Węgierska hierarchia prawa pierwokupu to naprawdę imponująca konstrukcja prawna. Na pierwszym miejscu stoi państwo, realizujące politykę gruntową przez Narodowy Fundusz Ziemi, a następnie kolejne prawa pierwokupu wykonują: rolnik będący użytkownikiem gruntu, który jednocześnie zamieszkuje w sąsiadującej miejscowości lub którego centrum gospodarstwa leży od co najmniej 3 lat w gminie oddalonej nie więcej niż 20 km od nieruchomości; dalej – sąsiadujący rolnik lokalny, a wreszcie rolnicy z gospodarstw w odległości do 20 km. 

Ale to nie koniec. W ramach każdej z grup dodatkowe pierwszeństwo mają m.in.: hodowcy prowadzący fermę od co najmniej 3 lat, rolnicy produkujący towary z oznaczeniem geograficznym lub prowadzący rolnictwo ekologiczne, a wreszcie – młody rolnik (fiatal földműves) i tzw. debiutujący rolnik (pályakezdő gazdálkodó) [pajakezdeo gozdalkodo]. Polski pierwokup KOWR, musimy to przyznać, wypada przy tej monumentalnej strukturze niezwykle blado.

Do tego dochodzi procedura ogłoszeniowa: każda umowa sprzedaży nieruchomości rolnej musi być publicznie ogłoszona (m.in. wywieszona na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy), a uprawniony do pierwokupu ma 60 dni od ogłoszenia na złożenie oświadczenia – osobiście, u notariusza. Dopiero po tym terminie transakcja może definitywnie dojść do skutku. Każda transakcja, bez wyjątku.

Obowiązek zasięgnięcia opinii Krajowej Izby Agrarnej i Spożywczej (NAK) – działającej jako lokalna komisja ds. ziemi – przy każdej umowie przeniesienia własności gruntu nie ma polskiego odpowiednika (w Polsce opinia izb rolniczych w żadnym wypadku nie jest elementem procedury zatwierdzenia nabycia).

Austria: bez zezwolenia administracyjnego nie ma własności. W każdym przypadku

Austria to model może najmniej spektakularny, ale w pewnym sensie najbardziej bezlitosny. Nie ma tu jednej federalnej ustawy – jak polski UKUR – regulacja obrotu ziemią rolną i leśną spoczywa na dziewięciu odrębnych ustawach krajów związkowych (Grundverkehrsgesetze), wspieranych przez federalną umowę ramową (Grundstücksverkehr-Vereinbarung) zawartą na podstawie Konstytucji Federalnej.

Mechanizm jest prosty i twardy: każde nabycie gruntu rolnego lub leśnego wymaga zezwolenia administracyjnego właściwego organu (co do zasady urzędu powiatowego lub rządu danego landu). Dopóki zezwolenie nie jest prawomocne, czynność prawna nie może być wykonana i nie zostaje dokonany wpis do księgi wieczystej.

Odmowa wydania zezwolenia pociąga za sobą wsteczną nieważność czynności prawnej (rückwirkende Rechtsunwirksamkeit). Co więcej, czynność staje się nieważna także wtedy, gdy organ dowie się o niej już po fakcie i wyznaczy termin do uzupełnienia wniosku o zezwolenie, a termin ten nie zostanie dotrzymany. Jeżeli czynność zdążyła zostać ujawniona w księdze wieczystej, to na wniosek organu sąd usuwa ten wpis (mechanizm korygowania wpisów ksiąg wieczystych nie ma polskiego odpowiednika).

Materialną przesłanką udzielenia zezwolenia jest wymóg samodzielnej uprawy (Selbstbewirtschaftungspflicht). Nabycie gruntu rolnego przez osobę niebędącą rolnikiem, niezamierzającą osobiście prowadzić gospodarstwa, lub przez podmiot niedziałający w rolnictwie w praktyce wyklucza uzyskanie takiego zezwolenia. Cel wszystkich dziewięciu landowych ustaw jest taki sam: ochrona żywotności struktury rolnej kraju (lebensfähiger Bauernstand).

Konkluzja: ochrona ziemi rolnej to europejska norma – a Polska wcale nie jest „liderem restrykcji”

Ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi nie są polskim wynalazkiem – to standard w Unii Europejskiej. Państwa członkowskie od lat stosują rozbudowane mechanizmy kontroli, by chronić strukturę agrarną, zapobiegać spekulacji gruntami i utrzymywać ziemię w rękach tych, którzy ją faktycznie uprawiają. Jak pokazują przykłady Danii, Węgier i Austrii, wiele z tych mechanizmów jest znacznie dalej idących niż rozwiązania przyjęte w Polsce.

Duńskie dziesięcioletnie bopælspligt – wymagające faktycznego zamieszkania na konkretnej nieruchomości przez dekadę – jest ograniczeniem osobistym, jakiego polska ustawa po prostu nie zna. Węgierski limit jednego hektara dla nierolnika, bez jakiejkolwiek furtki administracyjnej, zamyka drzwi, zanim ktoś w ogóle zdąży zapytać o zgodę organu. Austriacki wymóg uprzedniego zezwolenia administracyjnego – z możliwością wstecznej nieważności czynności prawnej i wykreślenia wpisu z księgi wieczystej – to mechanizm kontroli, przy którym polska procedura uzyskania uprzedniej zgody Dyrektora Generalnego KOWR wypada wręcz łagodnie.

Innymi słowy: to, co w polskiej debacie bywa przedstawiane jako nadmierna ingerencja państwa w obrót nieruchomościami rolnymi, w skali europejskiej wydaje się rozwiązaniem wręcz umiarkowanym. Podane w tym artykule jako przykład Dania, Węgry i Austria pokazują, że ochrona gruntów rolnych może przybierać formy dalece bardziej dotkliwe dla uczestników obrotu.