Dwa projekty zmiany UKUR – jedna przyczyna niepowodzenia

Poselska inicjatywa z 2021 r. i rządowa ustawa z 2026 r.: różne losy, ten sam brak skutku

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego (UKUR) od chwili jej głębokiej nowelizacji w 2016 r. pozostaje jednym z najbardziej spornych aktów prawnych regulujących obrót nieruchomościami w Polsce. Cel ustawy jest bezdyskusyjnie doniosły – podstawowym impulsem do jej uchwalenia były zbliżająca się data wejścia Polski do Unii Europejskiej oraz obawy przed otwarciem rynku obrotu nieruchomościami rolnymi na nabywców z państw członkowskich UE; w obliczu stwierdzonych ułomności strukturalnych polskiego rolnictwa ustawa miała zapobiegać m.in. nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz rozdrabnianiu gospodarstw rolnych. Ochrona gruntów rolnych jako szczególnego dobra rzadkiego jest wartością konstytucyjną i jako taka nie powinna być kwestionowana.

Pytanie, które nie traci na aktualności, brzmi jednak inaczej: czy UKUR w obecnym kształcie realizuje te cele skutecznie i proporcjonalnie? Odpowiedź, jakiej dostarcza zarówno praktyka, jak i dwa analizowane poniżej projekty jej nowelizacji, jest niepokojąco negatywna. Projekt z 2021 r. – liberalny i niezwykle daleko idący – przepadł wraz z końcem kadencji sejmu. Projekt z 2026 r. – wąski, precyzyjny, niemalże techniczny w swej istocie – został zawetowany przez Prezydenta. Zestawienie obu losów pozwala postawić niepokojącą tezę: kwestia ustroju rolnego stała się w Polsce sprawą stricte polityczną, w której brakuje przestrzeni do rzeczowej dyskusji.

Projekt poselski z 2021 r. – daleko idąca liberalizacja, która „nie przeżyła” kadencji sejmu

Projekt z 2021 r. nie ograniczał się do jednej, wąskiej zmiany – był dokumentem kompleksowym, obejmującym sześć punktów nowelizacyjnych, z których kluczowe przewidywały:

1. zmianę definicji nieruchomości rolnej – projekt proponował zmianę art. 2 pkt 1 poprzez wyłączenie spod pojęcia nieruchomości rolnej gruntów położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne lub które na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przeznaczone na cele pozarolnicze;
2. zmianę progu definicji nieruchomości rolnej z 0,3 ha na 5 ha; 
3. zmianę definicji rolnika indywidualnego – usunięcie wymogu zamieszkania w gminie nabycia; 
4. likwidację obowiązku składania zaświadczeń o kwalifikacjach rolniczych. 

Projekt był procedowany w Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która wydała sprawozdanie w grudniu 2021 r. Dalszy bieg legislacyjny się nie odbył i projekt, zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac legislacyjnych, przepadł wraz z zakończeniem IX kadencji w listopadzie 2023 r. Jego rozległy, liberalny zakres, obejmujący systemowe przekształcenie UKUR w kilku kluczowych obszarach, wzbudzał opory i prawdę powiedziawszy – nie miał szans na uzyskanie szerokiego politycznego poparcia i uchwalenie przez sejm IX kadencji.

Projekt rządowy z 2026 r. – wydawałoby się bezdyskusyjny, a mimo to zawetowany

W odróżnieniu od projektu z 2021 r. inicjatywa rządowa z 2026 r. była chirurgicznie wręcz precyzyjna – interweniowała w UKUR w jednym, wąskim punkcie. Ustawa stanowiła część rządowego pakietu deregulacyjnego i miała na celu doprecyzowanie przepisów dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi w związku z procesami przekształceń form prawnych, w których działają przedsiębiorcy. 

Problem, który projekt rozwiązywał, był znany i w miarę dobrze opisany. Nowe brzmienie pkt 14 w ust. 3 art. 2a UKUR przesądzało, by w przypadku przekształcenia spółki handlowej w inną spółkę handlową nie traktować tej sytuacji jako nabycia nieruchomości rolnej. W konsekwencji KOWR nie byłby w takich przypadkach angażowany w związku z przepisami dotyczącymi nabycia nieruchomości w wyniku przekształcenia, co oznaczałoby w praktyce zmniejszenie pola monitorowania przez państwo restrukturyzacji korporacyjnych. Uzasadnienie prawne tej wykładni jest zakorzenione w ksh. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, przekształcenie podmiotowe spółki handlowej stanowi kontynuację dotychczasowej spółki, tylko w nowej formie prawnej. W zakresie praw i obowiązków, które przysługiwały spółce przekształconej, należy mówić o zasadzie kontynuacji – a w konsekwencji trudno w tym przypadku mówić o nabyciu nieruchomości rolnej. 

Analogiczne uzasadnienie dotyczy zmiany w art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy: nowelizacja miała usunąć wątpliwości i przesądzić, że prawo nabycia nieruchomości rolnej nie przysługuje KOWR w sytuacji, gdy przedsiębiorca będący spółką handlową przekształca się w inną spółkę handlową, bo wówczas ma zastosowanie zasada kontynuacji i (jak wyżej) nie można mówić o nabyciu nieruchomości rolnej.

Podsumowując zakres wyżej opisanych zmian jednym zdaniem: przekształcenie spółki handlowej posiadającej nieruchomości rolne byłoby z punktu widzenia UKUR obojętne.

Sejm RP uchwalił ustawę zmieniającą na posiedzeniu w dniu 27 marca 2026 r. Za przyjęciem ustawy głosowało 240 posłów, przy 193 głosach przeciw i braku głosów wstrzymujących się. Senat RP, po rozpatrzeniu ustawy, na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. nie zgłosił do niej żadnych poprawek.

Prezydent Karol Nawrocki w dniu 11 maja 2026 r. odmówił jednak podpisania ustawy, co samo w sobie (zawetowanie) nie dziwi aż tak bardzo – dziwi za to uzasadnienie weta. Wykracza ono bowiem poza precyzyjny zakres nowelizacji. Zdaniem Prezydenta nowelizacja wpisuje się w niebezpieczną tendencję traktowania rolników indywidualnych jak zwykłych przedsiębiorców, a nie jak osoby wykonujące szczególnego rodzaju zawód zaufania publicznego, posiadające określone kwalifikacje i predyspozycje wynikające ze specyfiki produkcji roślinnej i zwierzęcej. Odważnie. I moim zdaniem to umniejsza pracę samych rolników, którzy przecież są w istocie przedsiębiorcami, tylko szczególnego rodzaju.

Szczególny nacisk w uzasadnieniu weta Prezydent położył na kwestię roli KOWR jako instytucji kontrolnej. W obecnym modelu KOWR pełni funkcję strażnika publicznoprawnych mechanizmów kontroli obrotu ziemią rolną. Może korzystać z prawa pierwokupu lub prawa nabycia w przypadkach przewidzianych ustawą, a sama możliwość zastosowania tych instrumentów ma znaczenie nie tylko interwencyjne, ale również prewencyjne. Nawet jeżeli w praktyce KOWR korzystał z tych uprawnień stosunkowo rzadko, obowiązek zawiadamiania albo możliwość analizy określonych zdarzeń prawnych pozwalały państwu monitorować procesy dotyczące podmiotów posiadających nieruchomości rolne – co ma zdaniem Prezydenta absolutnie fundamentalne znaczenie. 

Prezydent sformułował też zarzut proceduralny. Niedobrą praktyką obecnego parlamentu stało się w jego ocenie procedowanie ważnych ustaw dla konkretnej branży przemysłu lub gałęzi gospodarki z pominięciem właściwej merytorycznie komisji sejmowej. Projekt nowelizacji UKUR trafił do Komisji do Spraw Deregulacji, która oceniała go z perspektywy deregulacyjnej, nie zaś z perspektywy ochrony polskiej ziemi rolnej. 

Wreszcie – i to jest chyba zarzut najpoważniejszy – pod hasłami upraszczania procedur administracyjnych rząd (zdaniem Prezydenta) nie może osłabiać ochrony ziemi rolnej w Polsce. Uchwalona nowelizacja nie rozwiązuje problemów związanych z dostępem rolników indywidualnych do ziemi znajdującej się w zasobie Skarbu Państwa, nie rozwiązuje również problemów związanych z postępującą koncentracją gruntów rolnych ani z wysokimi cenami nieruchomości rolnych (i tu zgoda –rozwiązuje zupełnie inny, ale równie ważny problem nieprzejrzystości ustawy, przynajmniej w jednym aspekcie). Dlatego ustawa zdaniem Prezydenta powinna powędrować do kosza. 

Trudno zakładać, że weto zostanie odrzucone, ale ja nie o tym. Nie o polityce.

Ocena weta – nieproporcjonalność zarzutów

Czytając ten tekst, można zauważyć, że uzasadnienie weta stawia nowelizacji zarzuty znacznie szersze niż zagrożenia, które niesie ze sobą jej rzeczywista treść. Nowelizacja nie liberalizowała obrotu nieruchomościami rolnymi jako takiego; nie uchylała prawa pierwokupu KOWR w żadnym z dotychczasowych jego zastosowań, nie zmieniała definicji rolnika indywidualnego, nie podnosiła progów powierzchniowych. Dotyczyła wyłącznie sytuacji przekształcenia jednej formy prowadzenia działalności w inną, bez zmian własnościowych. Nowelizacja, choć formalnie punktowa, ma – jak stwierdził sam Prezydent w uzasadnieniu – znaczenie szersze, niż wynikałoby z jej technicznego uzasadnienia: nie chodzi wyłącznie o to, czy określone przekształcenie należy traktować jako nabycie nieruchomości rolnej w rozumieniu ustawy, ale również o to, czy państwo zachowuje wystarczającą kontrolę nad procesami, które mogą wpływać na faktyczną strukturę własności i użytkowania ziemi rolnej. Trochę na zasadzie „ani kroku w tył” – czyli żadnego ograniczania uprawnień KOWR, nawet jeżeli żaden z kluczowych mechanizmów ochronnych ustawy nie jest naruszany.

Wymiar systemowy – kwestia ustroju rolnego stała się sprawą stricte polityczną

I tu dochodzimy do konkluzji, która pewnie wielu wyda się oczywista, ale którą warto, myślę, wypowiedzieć głośno. W obu opisanych wyżej przypadkach nowelizacji UKUR, które nie weszły w życie, zadecydowała tylko i wyłącznie polityka, a nie merytoryka.

Projekt z 2021 r. był liberalny i daleko idący, bo proponował kompleksową przebudowę UKUR w trzech kluczowych obszarach: definicji nieruchomości rolnej, progu powierzchniowego i definicji rolnika indywidualnego. Taka skala zmian budziła opór; los projektu można było z góry przewidzieć, choćby dlatego że wyrażał on wyraźnie opozycyjny do poglądów ówczesnej większości sejmowej punkt widzenia i wprowadzał rewolucyjne (nie ewolucyjne) zmiany, które to zmiany nie miały najmniejszych szans na uzyskanie szerokiego poparcia (zwiększenie progu powierzchniowego z 0,3 ha do 5 ha – a więc ponad 16-krotnie (!) – znakomicie to obrazuje).

Projekt z 2026 r. był natomiast skromny niemal do granic możliwości, można by rzec – techniczny. Obejmował dwie zmiany redakcyjne, które rozwiązywały realny problem interpretacyjny w praktyce KOWR, a wynikający z nieprecyzyjności przepisów i nie do końca udanej nowelizacji z 2023 r. Trudno było mu zarzucić ideę przewodnią inną niż porządkowanie prawa. I choć przeszedł przez sejm i senat bez przeszkód, to „na koniec dnia” nie zyskał aprobaty Prezydenta, co niestety automatycznie oznacza, że nie wejdzie w życie (choć formalnie ścieżka legislacyjna nie została przecież zakończona).

Podzielam stanowisko, że ziemia rolna jest szczególnego rodzaju dobrem; nie zwykłym składnikiem majątku, którym można obracać wyłącznie według logiki efektywności gospodarczej lub swobody działalności przedsiębiorców. Postulaty zgłaszane przez środowiska rolnicze, dotyczące przede wszystkim ochrony struktury agrarnej oraz gospodarstw rodzinnych, mają w mojej ocenie sens. Na końcu bowiem chodzi o bezpieczeństwo żywnościowe naszego kraju. I dlatego nie można tej kwestii skwitować machnięciem ręki i konkluzją, że to „czysta komuna”.

Mamy jednak jako państwo zasadniczy problem. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest napisana dobrze i nie jest stosowana dobrze. Ograniczenia z niej wynikające miały na celu uniemożliwienie nabywania gruntów rolnych przez podmioty kupujące ziemię w celach spekulacyjnych lub traktujące jej zakup li tylko jako formę lokaty kapitału. Jednak np. stosowanie tych samych ograniczeń do działki przeznaczonej w całości pod zabudowę mieszkaniową, bez jakiegokolwiek rolniczego kontekstu użytkowego, niemożliwe jest do pogodzenia z ratio legis regulacji. Trudno zaakceptować też wykładnię, która wymusza na uczestnikach obrotu „inżynieryjne” strukturyzowanie transakcji wyłącznie po to, aby uniknąć stosowania przepisów do nieruchomości niemającej żadnego związku z produkcją rolną i niemającej widoków na takie jej wykorzystanie (pisałem o tym we wcześniejszych artykułach w odniesieniu do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast).

Rzeczowa dyskusja nad poprawieniem tej ustawy, bez „wywracania do góry nogami” zasady ochrony gruntów rolnych i bez kwestionowania co do zasady potrzeby istnienia ograniczeń w obrocie ziemią rolną, byłaby moim zdaniem bardzo potrzebna. Tymczasem realia są takie, że każda próba korekty UKUR staje się natychmiast frontem politycznej bijatyki: projekt o liberalnym, daleko idącym charakterze z 2021 r. nie został w żaden sposób skonsultowany i nie miał szans, by zostać potraktowanym poważnie; z kolei projekt rządu z 2026 r. – choć bezdyskusyjnie skromny i w mojej ocenie potrzebny – trafił na prezydenckie weto, bo ośmielił się w ogóle „dotknąć” uprawnień KOWR. Żaden z nich niestety nie doczekał się krytycznej oceny merytorycznej ani rzetelnej, publicznej debaty.

Tak długo, jak ustawodawca nie zracjonalizuje dyskusji o UKUR, opisane wyżej losy obu ustaw zmieniających będą się powtarzać przy każdej kolejnej próbie nowelizacji. Los obu projektów, tak różnych w skali, lecz tak podobnych w skutku (a raczej jego braku), pokazuje, że reforma UKUR jest możliwa tylko wtedy, gdy wszystkie kluczowe ośrodki władzy będą gotowe do rozmowy o niej w kategoriach przede wszystkim merytorycznych, a nie wyłącznie politycznych. Dopóki ta prosta prawda nie utoruje sobie drogi do świadomości uczestników debaty nad polskim prawem rolnym, UKUR pozostanie ustawą, która chroni wyłącznie ideę, bez oglądania się na praktykę.