Zlecanie zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego w kontekście ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych
Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 roku o elektromobilności i paliwach alternatywnych (dalej: „ustawa”) implementuje do polskiego porządku prawnego m.in. przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94/UE z 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2019/1161 z dnia 20 czerwca 2019 r. zmieniającej dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego.
Ustawa ta kompleksowo reguluje kwestie związane z określeniem zasad rozwoju i funkcjonowania infrastruktury służącej do wykorzystania kluczowych paliw alternatywnych w transporcie, w tym także obowiązki podmiotów publicznych związane z rozwojem elektromobilności. Zaznaczyć przy tym należy, iż kontrowersje, jakie budzi omawiana ustawa w środowisku samorządowym, spowodowały, że była już wielokrotnie nowelizowana.
Obowiązki podmiotów publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy określa ona „obowiązki podmiotów publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych”. Jeden z takich obowiązków został przewidziany w art. 68 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem gmin i powiatów, których liczba mieszkańców nie przekracza 50 000 osób, mają obowiązek zlecania wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem publicznego transportu zbiorowego, podmiotowi, którego udział pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym we flocie pojazdów samochodowych używanych przy wykonywaniu tego zadania wynosi co najmniej 10%.
Art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, iż do zadań publicznych objętych wskazanym wyżej wymogiem należą zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, określone odpowiednio w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z literalnego brzmienia przytoczonego wyżej art. 68 ust. 3 ustawy, wspomniany wymóg zapewnienia udziału pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym dotyczy wyłącznie zlecania zadań, do których wykonania wymagane jest użytkowanie pojazdów.
Najnowsze wymogi co do udziału pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym we flocie podmiotów wykonujących zadania publiczne na zlecenie JST
Aktualnie zatem udział pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym we flocie podmiotów, które na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne, musi już wynosić co najmniej 10%. Zgodnie z poprzednio obowiązującą wersją ustawy wymóg ten miał wejść w życie począwszy od dnia 1 stycznia 2020 r. Ostatecznie zmiana ta obowiązuje od 1 stycznia 2022 r. Niewątpliwie powodem powyższej zmiany było uwzględnienie stanowiska przedsiębiorców, w tym podnoszonego problemu braku dostępności na rynku specjalistycznego sprzętu napędzanego energią elektryczną, a także niewystarczającej ilości stacji ładowania.
Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła do art. 68 ust. 3 ustawy jeszcze jedną istotną zmianę. Mianowicie wymóg osiągnięcia minimalnego progu udziału pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym nie dotyczy wykonywania, zlecania lub powierzania zadań publicznych dotyczących letniego i zimowego utrzymania dróg polegającego na mechanicznej metodzie oczyszczania jezdni ulic, w szczególności na zamiataniu i zmywaniu oraz zapobieganiu śliskości zimowej, w tym gołoledzi, i zwalczaniu jej, a także na usuwaniu śniegu.
Jak czytamy w uzasadnieniu nowelizacji, zmiana ta została podyktowana postulatami zgłaszanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, z których wynika, że pojazdy takie osiągają znikome przebiegi roczne. Ponadto ze względu na specyfikę wykonywanych zadań muszą one być eksploatowane przez wiele godzin bez przerwy, co nie jest możliwe z powodu czasochłonnego ładowania baterii. Mimo to sposób, w jaki sformułowana została wprowadzona zmiana, i tak budzi wątpliwości. Rzadko kiedy zdarza się bowiem, by jednostki samorządu zlecały zadania polegające wyłącznie na utrzymaniu „jezdni ulic” – z wyłączeniem chodników czy zatok przystankowych, a nadto, by przewidywały zastosowanie wyłącznie „mechanicznej” metody oczyszczania, z pominięciem metody chemicznej. W takim przypadku zaś omawiany wyjątek dotyczący spełnienia wymogu minimalnego udziału pojazdów niskoemisyjnych zdaje się nie znajdować zastosowania.
Zmiany od 1 stycznia 2025 r.
Począwszy od 1 stycznia 2025 roku jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem gmin i powiatów, których liczba mieszkańców nie przekracza 50 000, będą zobowiązane zapewnić już 30-procentowy udział aut elektrycznych we flocie użytkowanych pojazdów. Ten sam poziom udziału aut elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym będzie musiał zostać zapewniony w przypadku zlecenia wykonywania zadań publicznych określonych w art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym albo art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, z wyłączeniem transportu zbiorowego. Ich wykonywanie będzie mogło zostać zlecone wyłącznie podmiotowi, którego co najmniej 30% floty pojazdów użytkowanych przy wykonywaniu tego zadania stanowią pojazdy elektryczne lub pojazdy napędzane gazem ziemnym (art. 35 ust. 2 ustawy).
Skutki braku zapewnienia wykorzystania odpowiednich pojazdów na określonym w ustawie poziomie
Brak zapewnienia wykorzystania pojazdów elektrycznych czy też napędzanych gazem ziemnym na określonym w ustawie poziomie będzie miał znamienne skutki. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 2 ustawy umowy zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 2, z wyłączeniem transportu zbiorowego, wygasają z dniem 31 grudnia 2025 r., jeżeli nie zapewniają wykorzystania pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym na poziomie określonym w art. 35 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, umowa dotycząca realizacji danego zadania zawarta z podmiotem, który nie spełni określonego w ustawie wymogu, wygaśnie z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2025 r.
Co za tym idzie, przedsiębiorcy, którzy do 2025 roku nie zapewnią realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu odpowiedniej ilości pojazdów elektrycznych lub zasilanych gazem ziemnym, utracą możliwość realizacji zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego umów, co może powodować poważne konsekwencje ekonomiczne i organizacyjne zarówno dla organów, jak i dla wykonawców zlecanych przez nie zadań. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, to dolegliwe rozwiązanie ma przyczynić się do zrealizowania zakładanych w ustawie celów.
Treści zawieranych umów również mają znaczenie
W tym miejscu odnieść się należy do samego brzmienia przywołanego wyżej art. 76 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem tego przepisu umowy zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań publicznych, z wyłączeniem transportu zbiorowego, wygasają, „jeżeli nie zapewniają wykorzystania pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym na poziomie określonym w art. 35 ust. 2 ustawy”. Należy zatem mieć na względzie, iż w świetle ustawy nie jest wystarczający sam fakt wykorzystywania przez podmiot wykonujący dane zadanie pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym – to również treść zawartej umowy musi wykorzystanie takich pojazdów „zapewniać”.
Zamawiający publiczni, którzy będą zawierać umowy obejmujące także 2025 rok, powinni zatem dostosować zapisy specyfikacji warunków zamówienia (SWZ), tak by uwzględniały podwyższone wymogi obowiązujących począwszy od 2025 roku przepisów. Nie ma bowiem przeszkód, by w SWZ znalazły się postanowienia dotyczące obowiązku zapewnienia we flocie pojazdów wykorzystywanych przy wykonywaniu danego zadania odpowiedniej ilości pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym począwszy od 1 stycznia 2025 roku.
Wymagana liczba pojazdów może zostać określona wprost bądź poprzez odniesienie do przepisu ustawy, w zależności od tego, czy zamawiający jako kryterium udzielanego zamówienia określa liczbę pojazdów wymaganą do wykonania zadania. Oczywiście w ślad za postanowieniami SWZ szczegółowe uregulowania w powyższym zakresie, w tym na przykład dotyczące uprawnienia zamawiającego do weryfikacji spełnienia tego wymogu przez wykonawcę, powinny zostać zawarte w umowie.
Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych może mieć realny wpływ na realizację zadań publicznych
Co istotne, art. 35 ust. 3 ustawy wprost stanowi, iż wymogu zlecania zadań podmiotom, które zapewniają określony w ustawie poziom wykorzystania pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym, nie stosuje się do zlecania wykonywania zadania publicznego, którego wartość nie przekracza równowartości 30 000 euro wyrażonej w złotych. Z uzasadnienia ustawy wynika, iż powyższe miało przyczynić się do „uwzględnienia tzw. progu bagatelności” przewidzianego w ustawie Prawo zamówień publicznych. Ustawodawca, wprowadzając powyższą zmianę, miał na celu uchronienie rynku drobnych wykonawców poprzez uwzględnienie kryterium współmierności procedur i skali kosztów.
Podsumowując, ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych, której głównym celem jest poprawa stanu ochrony środowiska i klimatu, może mieć realny wpływ na realizację zadań publicznych. Przewidziana w art. 76 ust. 2 ustawy „sankcja” w postaci wygaśnięcia umowy zawartej z podmiotem, który nie jest w stanie zapewnić określonego w ustawie poziomu wykorzystania pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym, będzie mogła spowodować przerwanie ciągłości świadczenia usług użyteczności publicznej. W kontekście powyższego szczególnie istotne jest bieżące śledzenie zapisów ustawy, tak by wynikające z niej wymogi znalazły odzwierciedlenie w procedurze udzielania zamówień publicznych.