Nowe rozporządzenie z pakietu #StopPatodeweloperce już wkrótce

Od 1 kwietnia 2024 roku wchodzą w życie zmiany do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie). Rozporządzenie zmieniające¹ stanowi element zapowiadanego przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii na początku roku pakietu propozycji rozwiązań legislacyjnych przeciwdziałających maksymalizacji zysków z inwestycji kosztem dobrej architektury i jakości życia mieszkańców (tzw. patodeweloperce).

Rozporządzenie reguluje kluczowe dla uczestników procesu budowlanego wymagania, od spełnienia których zależy możliwość realizacji na danej nieruchomości inwestycji budowlanej. Dlatego wprowadzenie do Rozporządzenia szeregu restrykcyjnych zmian w zakresie wymagań, jakim muszą sprostać inwestorzy, będzie znacząco oddziaływać nie tylko na sposób realizacji przyszłych inwestycji, ale również na zakres swobody właściciela (użytkownika wieczystego) w wykonywaniu jego prawa do nieruchomości.

Kluczowe zmiany skupiają się wokół rozluźnienia zabudowy budynków wielorodzinnych (powyżej 4 kondygnacji nadziemnych), oddalenia budynków produkcyjnych i magazynowych od budynków mieszkalnych, zapobiegania tzw. betonozie w przestrzeni publicznej i na placach zabaw, a także wprowadzenia minimalnej powierzchni lokalu użytkowego w nowo projektowanych budynkach.

Jakie zmiany wprowadzone zostają do Rozporządzenia

Przede wszystkim zwiększeniu podlega dopuszczalna odległość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (o wysokości co najmniej 4 kondygnacji nadziemnych) od granicy działki. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują, że odległość budynków mieszkalnych od granicy działki, niezależnie od liczby ich kondygnacji nadziemnych, powinna wynosić 3 lub 4 metry – w zależności od tego, czy usytuowana względem granicy działki ściana budynku posiada drzwi albo okna. Rozporządzenie zmieniające wprowadza wymóg, aby bez względu na to, czy ściana budynku wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych posiada drzwi albo okna, jego odległość od granicy działki wynosiła nie mniej niż 5 metrów.

Doprecyzowano również, że aby skorzystać z wyjątku polegającego na możliwości usytuowania budynku przy granicy działki budowlanej, jeśli przylega ścianą do budynku istniejącego na sąsiedniej działce, budynek musi przylegać całą długością jego ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Ponadto wprowadzono obowiązek zachowania co najmniej 30-metrowej odległości pomiędzy ścianami budynku magazynowego lub produkcyjnego o powierzchni zabudowy przekraczającej 1000 m² a ścianami istniejącego lub projektowanego na innej działce budynku mieszkalnego lub budynku zamieszkania zbiorowego.

Walcząc ze zjawiskiem powstawania „mikrokawalerek” inwestycyjnych, dodano do Rozporządzenia przepis § 56a, który wprowadza wymóg, aby powierzchnia lokali użytkowych w nowo projektowanych budynkach wynosiła nie mniej niż 25 m² (z wyjątkiem lokali znajdujących się na pierwszej lub drugiej kondygnacji nadziemnej z bezpośrednim dostępem z zewnątrz budynku). Wymaganie to nie dotyczy budynków zamieszkania zbiorowego, a więc hoteli, akademików itp. oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których wydzielono lokal użytkowy. Jak podnosi Minister Rozwoju w uzasadnieniu do Rozporządzenia zmieniającego, inwestorzy obchodzili przepisy o minimalnej powierzchni lokali mieszkalnych, sprzedając „lokale inwestycyjne”, które następnie były faktycznie używane jako lokale mieszkalne. Wymaganie to nie dotyczy budynków, dla których przed dniem 1 kwietnia 2024 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę albo zostało dokonane zgłoszenie budowy, do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu lub zostało wydane zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Kolejno, w § 3 pkt 27 Rozporządzenia zdefiniowano publicznie dostępne place jako ogólnodostępne tereny służące rekreacji, komunikacji, pełniące także funkcję reprezentacyjną oraz wprowadzono wymóg, aby w przypadku, jeśli ich powierzchnia przekracza 1000 m², co najmniej jej 20% stanowił teren biologicznie czynny. Zmiany mają na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której doniczkowa roślinność usytuowana na wybetonowanych rynkach ma tylko stwarzać wrażenie, że jest zielono, oraz zapobieganie niemożności naturalnego zagospodarowania wód opadowych.

Ponadto Rozporządzenie zmieniające wprowadza obowiązek wykonania placu zabaw dostępnego również dla osób ze specjalnymi potrzebami w przypadku budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym liczba mieszkań przekracza 20 (a także w przypadku budowy zespołu budynków, w których liczba mieszkań przekracza 20). W obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek ten aktualizował się dopiero przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Place zabaw mają spełniać szereg wymagań w zakresie odpowiedniego nasłonecznienia, ogrodzenia, zazielenienia, a także wyposażenia. Jak dostrzega Ministerstwo Rozwoju i Infrastruktury, dotychczasowe place zabaw były wciśnięte w nieatrakcyjne części osiedli, bez zapewnienia odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, i wyłączone z użytku w najatrakcyjniejszych godzinach dnia z uwagi na znaczne nagrzanie ich powierzchni związane z brakiem cienia. Dodatkowo, w przypadku budowy zespołu budynków, w których liczba mieszkań przekracza 20, powstaje obowiązek budowy odrębnego od placu zabaw miejsca rekreacyjnego dostępnego również dla osób ze szczególnymi potrzebami, wyposażonego w miejsca do wypoczynku. Niestety brakuje definicji legalnej takiego miejsca oraz dokładnych wymagań, jakie ma spełnić.

Zgodnie z nowym brzmieniem Rozporządzenia zmniejszeniu – do nie więcej niż 6% ogólnej liczby stanowisk postojowych w ramach inwestycji – ulegnie liczba miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, które w ramach inwestycji mogą bez żadnych ograniczeń znajdować się przy oknach budynku. Jak wyjaśnia Minister Rozwoju i Technologii w uzasadnieniu do projektu zmian, zmniejszenie to nie powoduje nałożenia limitu na pulę miejsc dla osób niepełnosprawnych w ramach inwestycji, ale determinuje, jaki procent tych miejsc może powstać z pominięciem zastosowania ograniczeń związanych z usytuowaniem miejsc postojowych względem zabudowy. Dotychczas w przepisach nie obowiązywała żadna regulacja w powyższym zakresie, a jej wprowadzenie ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której w ramach inwestycji projektuje się nadmiarowe miejsca postojowe dla samochodów osób niepełnosprawnych w celu uniknięcia wspomnianych ograniczeń.

Dodatkowo Rozporządzenie wprowadza obowiązek zapewnienia w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych: przegród między balkonami znajdującymi się na jednej płycie balkonowej (o odpowiedniej wysokości, a także przepuszczalności światła), pomieszczeń gospodarczych do przechowywania rowerów i wózków dziecięcych o powierzchni co najmniej 15 m², a także wymóg niepogarszania izolacyjności akustycznej przegród między mieszkaniami w przypadku prowadzenia robót budowlanych oraz zapewnienia, aby drzwi wejściowe do mieszkania z klatki schodowej lub korytarza komunikacji ogólnej posiadały izolacyjność akustyczną nie mniejszą niż 37 dB.

Wprowadzono również obowiązek stosowania standardów akustycznych dla ścian i stropów oddzielających lokale mieszkalne w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jak dla wymagań akustycznych dla przegród między lokalami mieszkalnymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Problemy prawne związane z nowelizacją

Powyższe zmiany nie wyczerpują wszystkich nowych obowiązków dla inwestorów, których lista jest znacznie dłuższa. Niemniej, jak wynika z raportu w sprawie konsultacji publicznych projektu nowelizacji Rozporządzenia, wzbudziły one szereg wątpliwości po stronie inwestorów, architektów oraz urbanistów.

Inwestorzy zarzucają ustawodawcy, że zaostrzenie przepisów Rozporządzenia dotyczących zbliżania się budynków do granicy oraz wymagania odnośnie do lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacyjnych ograniczą lub wręcz uniemożliwią zabudowę niektórych działek. W konsekwencji dojdzie do znaczącego obniżenia wartości nieruchomości ze względu na ograniczony sposób jej zabudowy bądź de facto do wywłaszczenia właściciela z jego prawa własności bez przyznania żadnego odszkodowania.

Przepisy nie regulują wprost możliwości dochodzenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek nowelizacji warunków techniczno-budowlanych, jak ma to miejsce na gruncie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z nieruchomości wskutek zmiany lub uchwalenia nowego planu miejscowego. Dlatego w toku konsultacji społecznych zwracano resortowi uwagę, że istnieje ryzyko potencjalnych roszczeń wywodzonych z konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Należy zwrócić uwagę, że zasada ochrony praw słusznie nabytych nie jest absolutna, doznaje ograniczenia, jeśli cel nowelizacji jest uzasadniony konstytucyjnie, a negatywne skutki zawężone do niezbędnego minimum. Ponadto zasada ta nie stanowi samoistnej podstawy roszczenia, ale stanowi raczej zasadę ustrojową adresowaną do ustawodawcy, nakazującą mu odpowiednie kształtowanie prawa. Ewentualne roszczenia odszkodowawcze będą musiały zostać poprzedzone stwierdzeniem niezgodności postanowień Rozporządzenia z konstytucją, zatem droga właściciela nieruchomości do uzyskania słusznego ekwiwalentu za ograniczenie jego prawa własności nie będzie ani łatwa, ani krótka.

Powstają już również wątpliwości, jak zachowają się po 1 kwietnia 2024 r. organy administracji przy wydawaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której dojdzie do kolizji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Rozporządzenia. Większość miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia przewidujące obowiązek zachowania odległości budynków od granicy działki powielone z dotychczas obowiązującego Rozporządzenia. Czy organy administracji będą przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie pozwolenia na budowę przyznawać pierwszeństwo postanowieniom aktów prawa miejscowego w postaci uchwał rady gmin w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też uznają, że przepisy Rozporządzenia przewyższają rangą te ostatnie? Konstytucja wprost nie determinuje statusu aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego i w doktrynie prawa kwestia ta jest sporna, a uczestnicy procesu budowlanego obawiają się, że wątpliwości te spowodują chaos i paraliż inwestycji.

W omawianej sytuacji należy przyjrzeć się zakresowi upoważnień ustawowych, z których korzystają oba akty prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego określającym zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i jakkolwiek jego elementy fakultatywne mogą w pewnym zakresie określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa nie odnosi się to do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które to warunki są regulowane Rozporządzeniem (art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego)².

Zatem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim powielają przepisy Rozporządzenia dotyczące warunków technicznych, nie korzystają z zakresu władztwa planistycznego przyznanego gminie, ale stanowią zbędne powtórzenie regulacji Rozporządzenia. Dlatego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organy będą oceniać, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu względem granicy działki określone w Rozporządzeniu, a odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego.

Dlatego wbrew pojawiającym się wypowiedziom o pierwszeństwie stosowania przepisów aktów prawa miejscowego w stosunku do Rozporządzenia i korzystnej furtce dla inwestorów w omawianym zakresie nie zachodzi kolizja przepisów, w wyniku której postanowienia jednego aktu wyłączają postanowienia innego. Po wejściu w życie zmian do Rozporządzenia zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego projekt budowlany składany wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę będzie musiał być zgodny zarówno z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, a więc również z Rozporządzeniem. Wobec tego korzystniejsze postanowienia w zakresie odległości budynku wielorodzinnego od granicy działki zawarte w miejscowym planie nie wyłączają przepisów Rozporządzenia i nie stanowią, w mojej ocenie, żadnej furtki bezpieczeństwa dla inwestorów po 1 kwietnia 2024 r.

Inną potencjalnie problematyczną kwestią podnoszoną w toku konsultacji dotyczących zmiany Rozporządzenia jest wykraczanie przez niektóre regulacje nowelizacji Rozporządzenia poza zakres delegacji zawarty w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wątpliwe jest, czy ustawodawca powinien wprowadzać nowe definicje legalne publicznie dostępnych placów czy też ingerować w dopuszczalną powierzchnię lokalu użytkowego lub ustanawiać wymogi w zakresie liczby miejsc parkingowych, usytuowania placów zabaw i miejsc rekreacyjnych w akcie prawa rangi rozporządzenia, które dotyczy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Spory na tle konkretnych decyzji administracyjnych w powyższym zakresie będą mogły podlegać kontroli sądów administracyjnych, które – analogicznie jak w przypadku kar administracyjnych za brak noszenia maseczek czy zamknięcia lokali gastronomicznych w okresie pandemii – zbadają, czy zakres upoważnienia ustawowego pozwalał na regulację określonych ograniczeń w zabudowie w Rozporządzeniu³. Ewentualnie – jak miało to już miejsce w orzeczeniu z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt: P 9/98 – Trybunał Konstytucyjny może stwierdzić, że konkretne postanowienia Rozporządzenia są niezgodne z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykraczają poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej kontrowersje, należy zauważyć, że wśród uczestników procesu budowlanego pojawia się silny nacisk, aby Rozporządzenie zmieniające znowelizować lub chociaż odsunąć w czasie jego wejście w życie. Z uwagi na zmianę sił w parlamencie po wyborach powyższe nie wydaje się nieprawdopodobne. Niewykluczone, że najbliższe tygodnie przyniosą zmianę podejścia do sposobu nowelizowania przepisów prawa budowlanego.

Przepisy przejściowe

Przepisy przejściowe Rozporządzenia zmieniającego przewidują, że w sytuacji, gdy: (1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, (2) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, (3) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, lub (4) została wydana decyzja o legalizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jeśli inwestorzy pragną realizować inwestycje na postawie przepisów dotychczasowych, muszą się pośpieszyć i złożyć wniosek o pozwolenie na budowę.

¹ Rozporządzenie zmieniające – Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

² Tak w: Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2134/16, LEX nr 2553588 oraz Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2019 r., II SA/Ol 498/19, LEX nr 2719145.

³ Tak w: Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r., II GSK 413/22, LEX nr 3502577.