Przeznaczanie przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości „prywatnych” pod drogi wewnętrzne – kwestie praktyczne

W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego często możemy spotkać się z przeznaczeniem fragmentów nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne. Z jednej strony, rozwiązanie takie wydaje się korzystne, bowiem prowadzi do rozwoju sieci dróg lokalnych oraz zaspokaja potrzeby komunikacyjne lokalnej społeczności. Z drugiej natomiast strony, może ono skutkować naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości prywatnych, na których drogi wewnętrzne zostały przewidziane, zwłaszcza wówczas, kiedy w rzeczywistości mają one zastępować drogi publiczne.  

Uprawnienie gminy do przeznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentów nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne 

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) wyróżnia drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa bądź własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot niemający statusu podmiotu publicznego, a zatem „prywatna” osoba fizyczna lub prawna.  

W orzecznictwie wskazuje się, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i mogą się znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą należeć do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych i być dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (Wyrok WSA w Gdańsku z 17.01.2018 r., II SA/Gd 756/17, LEX nr 2439401). 

Przebieg dróg wewnętrznych ustalany jest przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie gminy w tym zakresie wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 10 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), który przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak wynika z Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404, dalej jako rozporządzenie), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. 

Co za tym idzie, gmina uprawniona jest do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu pod drogi wewnętrzne.  

Opierając się na wcześniejszych uwagach, z których wynika, że drogi wewnętrzne mogą należeć zarówno do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak i do podmiotów „prywatnych”, należy uznać, że gmina dysponuje uprawnieniem do tego, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić przeznaczenie także nieruchomości prywatnej (bądź jej części) pod drogę wewnętrzną. 

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można co prawda spotkać się również z poglądem odmiennym, tj. że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. gmina jest uprawniona do władczego kształtowania sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych (Wyrok WSA w Poznaniu z 9.11.2021 r., IV SA/Po 602/21, LEX nr 3291606). Stanowisko to jest jednak mniejszościowe, stąd na gruncie niniejszego artykułu przyjęte zostało, że gmina jest uprawniona do przeznaczenia nieruchomości prywatnej pod drogę wewnętrzną.  

Zasady, jakimi powinna kierować się gmina, przeznaczając teren pod drogę wewnętrzną 

Celem przeznaczenia przez gminę w układzie komunikacyjnym danego terenu pod drogi wewnętrzne jest co do zasady zapewnienie obsługi komunikacyjnej w obrębie terenów prywatnych i/lub zapewnienie komunikacji określonych terenów z drogami publicznymi. 

Należy jednak zauważyć, że realizacja opisanego powyżej celu przeznaczania nieruchomości pod drogi wewnętrzne nie może skutkować tym, że zastosowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania w zakresie przyjętego układu komunikacyjnego będą nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerować w prawa właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.  

W piśmiennictwie wskazuje się, że planowanie w tym zakresie powinno być perspektywiczne, a ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych (M. Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8). 

Należy jednak zauważyć, że opisane wyżej kryteria i wskazówki dotyczące planowania dróg wewnętrznych są niejednoznaczne i w rzeczywistości nie pozwalają na ustalenie wyraźnej granicy, kiedy gmina może przeznaczać nieruchomości prywatne pod tego typu drogi, a kiedy nie może. Brak wyraźnych kryteriów w tym zakresie, a w konsekwencji duża dowolność postępowania gminy, powoduje, że niejednokrotnie gminom stawiany jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności. Na tle powyższego problemu powstało bogate orzecznictwo sądowe, w którym co do zasady krytykuje się działania gmin polegające na przeznaczaniu nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne.  

Przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę 

Orzecznictwo sądów administracyjnych, analizując granice władztwa planistycznego gminy w zakresie przeznaczania nieruchomości pod drogi wewnętrzne, zwraca uwagę zwłaszcza na sytuacje, w których nieruchomości przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną z praktycznego punktu widzenia pełnią funkcję dróg publicznych.  

Takie działanie gmin spotyka się z zarzutem obchodzenia przepisów dotyczących przeznaczania nieruchomości pod drogi publiczne. W przypadku kiedy dany fragment sieci komunikacyjnej gmina zamierza przeznaczyć pod powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne (tj. takie, które nie są dostępne wyłącznie dla ograniczonego kręgu osób), a zatem mające spełniać funkcję analogiczną do drogi publicznej, powinno się to odbyć w drodze wywłaszczenia w odpowiednim trybie nieruchomości pod drogę publiczną wraz z zapłatą odpowiedniego odszkodowania na rzecz właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Wówczas dochodzi bowiem do przeznaczenia nieruchomości prywatnej (bądź jej fragmentu) na cele publiczne (art. 6 pkt 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). 

Niestety, aby uniknąć procedury „wywłaszczeniowej”, w tym zwłaszcza obowiązku zapłaty rekompensat na rzecz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, gminy częstokroć, zamiast przeznaczyć fragment nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną, przewidują przeznaczenie tego fragmentu nieruchomości pod drogę wewnętrzną. 

Konsekwencje takich działań gminy nie sprowadzają się natomiast wyłącznie do pozbawienia właściciela nieruchomości prywatnej należnego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia fragmentu jego nieruchomości. Gmina przerzuca bowiem na właściciela nieruchomości prywatnej, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna, również obowiązek jej utrzymania. Inaczej bowiem niż w przypadku dróg publicznych obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). 

Przeznaczając zatem dany fragment nieruchomości prywatnej pod drogę wewnętrzną, gmina nie tylko unika obowiązku zapłaty odszkodowania właścicielowi tej nieruchomości, lecz nadto przerzuca ciężar utrzymania drogi wewnętrznej na właściciela nieruchomości, na której droga ta została zlokalizowana.  

Taka praktyka gmin została skrytykowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7.08.2019 r. o sygn. II SA/Po 482/19 wskazał: Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem także próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności.  

Co więcej, działanie gmin polegające na przeznaczaniu nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości mają spełniać funkcję dróg publicznych, w orzecznictwie wprost rozpatrywane jest jako godzące w istotę prawa własności, jak również w zasadę proporcjonalności. 

Przykładowo WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3.11.2021 r. o sygn. IV SA/Po 560/21 wskazał, że […] droga określona w zaskarżonym planie jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia będzie pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w gestii właścicieli nieruchomości, co oceniać można w kategoriach zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostek, a nadto właściciele nieruchomości zmuszeni będą do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. W takiej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało rozważyć – czy taki sposób określenia przeznaczenia w planie działki nr (…) i (…) nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne – sprowadzające się w istocie do zapewnienia podstawowego układu komunikacyjnego w zakresie dostępu terenu 8MW do drogi publicznej KD-Z poprzez prywatną drogę wewnętrzna 2KDWxs – jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne. 

Na omawiane zagadnienie należy również spojrzeć z perspektywy interesów samej gminy. Mianowicie tworzenie sieci dróg „gminnych” z wykorzystaniem dróg wewnętrznych może skutkować tym, że gmina pozbawi się de facto wpływu na to, czy fragment nieruchomości przeznaczony pod drogę wewnętrzną rzeczywiście zostanie w ten sposób wykorzystany. 

Nieruchomość, na której zaplanowano realizację drogi wewnętrznej, w dalszym ciągu pozostaje bowiem własnością podmiotu prywatnego. Gmina tym samym nie ma realnego wpływu na to, czy właściciel tej nieruchomości w rzeczywistości drogę taką wybuduje, a następnie zapewni do niej dostęp oraz będzie utrzymywał ją w należytym stanie. 

Problem ten został dostrzeżony również przez sądy administracyjne. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.04.2018 r. o sygn. II OSK 1410/16 wskazał: Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. 

Co za tym idzie, rozwiązanie w postaci zaspokajania potrzeb komunikacyjnych mieszkańców gminy z wykorzystaniem dróg wewnętrznych zlokalizowanych na nieruchomościach prywatnych jest dla gminy ryzykowne. Samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną nie daje bowiem gminie żadnej gwarancji, że nieruchomość ta zostanie w w/w sposób zagospodarowana, tj. że właściciel nieruchomości zdecyduje się na realizację na niej drogi wewnętrznej.  

Ograniczenia, jakie wiążą się z przeznaczeniem nieruchomości prywatnej pod drogę wewnętrzną 

Niezależnie od w/w rozważań należy podkreślić, że w przypadku kiedy nieruchomość prywatna (bądź jej część) zostanie już oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako „tereny dróg wewnętrznych”, nie pozostanie to obojętne dla właściciela tej nieruchomości, zwłaszcza z perspektywy możliwości zagospodarowania nieruchomości, jak też obowiązków, jakie na tym właścicielu ciążą. 

Po pierwsze, ograniczeniu ulegnie możliwość korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Co istotne, ograniczenie to może dotyczyć nie tylko samego fragmentu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną, lecz również pozostałej części nieruchomości. Tytułem przykładu: w związku z planowanym przeznaczeniem nieruchomości pod drogę wewnętrzną może dojść do przesunięcia linii zabudowy. W rezultacie właściciel nieruchomości może zostać pozbawiony możliwości pełnego wykorzystania jej potencjału budowlanego, a w skrajnych przypadkach przesunięcie linii zabudowy może całkowicie uniemożliwić realizację jakiejkolwiek zabudowy na tej nieruchomości. To z kolei może negatywnie wpłynąć na wartość nieruchomości. 

Co więcej, również z treści samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wynikać dodatkowe ograniczenia dotyczące terenów dróg wewnętrznych, takie jak np. określenie maksymalnej wysokości słupów linii energetycznych czy też maksymalnej wysokości zabudowy w obrębie tych terenów. 

Ponadto ze względu na to, że – jak wskazane zostało powyżej – w przypadku dróg wewnętrznych wszelkie obowiązki w zakresie remontu, utrzymania, oznakowania drogi wewnętrznej oraz zarządzania nią ciążą na zarządcy/właścicielu tej nieruchomości, będzie to oznaczało dla tego podmiotu konieczność ponoszenia nie tylko kosztów wygenerowanych w związku z w/w obowiązkami, lecz nadto odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa na tej drodze, utrzymanie jej w należytym stanie, a w przypadku powstania szkód może zostać zobowiązany do ich naprawienia, jeżeli dopuścił się zaniedbań w utrzymaniu drogi.  

Jak właściciel nieruchomości może bronić swoich interesów? 

Właściciel nieruchomości, która ma zostać przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, może podjąć pewne kroki w celu obrony swoich interesów.  

W pierwszej kolejności właściciel nieruchomości może wziąć udział w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez złożenie uwag i wniosków do projektu planu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak też zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także uwzględnia analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. 

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem poddawany konsultacjom społecznym, w ramach których zainteresowane podmioty mogą zgłosić swoje zastrzeżenia co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście właściciel nie ma gwarancji, że organy gminy uwzględnią jego uwagi do uchwalanego aktu planistycznego, niemniej jednak powinien on aktywnie uczestniczyć w procesie planistycznym, aby zwiększyć szanse na ochronę swoich interesów. 

Kolejnym sposobem obrony interesów właściciela jest zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wojewódzkiego sądu administracyjnego i domaganie się stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej przewiduje ona przeznaczenie nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Uprawnienie do zaskarżenia w/w uchwały przewidziane zostało w art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc wspomnianą skargę do sądu administracyjnego należy  odpowiednio wykazać, że doszło do naruszenia interesu właściciela nieruchomości. 

Podsumowanie 

Podsumowując: za sprzeczne z zasadą proporcjonalności oraz godzące w konstytucyjnie chronione prawo własności należy uznać przypadki, w których drogi publiczne są zastępowane drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na nieruchomościach prywatnych. Wówczas niewątpliwie dochodzi do naruszenia interesów właścicieli tych nieruchomości. 

Przeznaczenie nieruchomości prywatnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi wewnętrzne niesie za sobą szereg istotnych konsekwencji prawnych i finansowych dla właścicieli tych nieruchomości. Muszą oni liczyć się z ograniczeniami w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu (co może wpływać na ich możliwości inwestycyjne) oraz obowiązkami związanymi z utrzymaniem drogi wewnętrznej.  

Z uwagi na powyższe kluczowe jest, aby właściciele nieruchomości reagowali już na etapie procedury planistycznej (poprzez zgłoszenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i sprzeciwiali się takiemu przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej ich własność oraz powoływali na przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego, jak również naruszenie przysługującego im prawa własności. Z kolei w przypadku, gdy dojdzie już do uchwalenia planu miejscowego, który narusza ich interesy, właściciele nieruchomości mogą skorzystać z uprawnienia do zaskarżenia uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.