Kupujesz nieruchomość? Sprawdź dostęp do drogi publicznej, aby uniknąć problemów z pozwoleniem na budowę

Korzystna cena bądź też atrakcyjne położenie nieruchomości niejednokrotnie skłaniają inwestorów do zainteresowania się jej zakupem celem realizacji zaplanowanej inwestycji. Niestety korzystne warunki transakcji oferowane przez zbywcę nie gwarantują, że planowana na nieruchomości inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. W tym kontekście szczególnie istotne jest poprzedzenie nabycia nieruchomości badaniem jej stanu prawnego, i to nie tylko w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości określonego w aktach planistycznych, ale również pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Chodzi tutaj w szczególności o zapewnienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej – sam fakt, iż do nieruchomości można dojechać, nie oznacza bowiem, że dojazd ten jest prawnie zagwarantowany, co w konsekwencji może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę i odroczeniem możliwości realizacji inwestycji nawet o kilka lat.

Jak wskazane zostało powyżej, niezależnie od rodzaju planowanej inwestycji dostęp nieruchomości do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Już z art. 5 ust. 1 pkt 1) ppkt 9) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wynika, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej. Przy czym wskazać w tym miejscu należy, że drogą publiczną, do której nieruchomość ma mieć zapewniony dostęp, w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: ustawa o drogach publicznych), jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, a także zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (rozstrzygnięcie, że jest to droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna), czy to w formie rozporządzenia, czy aktu prawa miejscowego, ma decydujące znaczenie w kontekście ustalenia zapewnienia dostępu do „drogi publicznej”. 

Mimo iż Prawo budowlane reguluje kwestie związane z procedurą uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie zawiera definicji „dostępu do drogi publicznej”. Aby określić, co należy rozumieć pod pojęciem „dostępu do drogi publicznej”, sięgnąć należy do Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest to (1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo (2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub (3) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazać przy tym należy, iż dostęp nieruchomości do drogi publicznej musi być dostępem zarówno w sensie prawnym, jak i w wymiarze faktycznym. Czyli nawet w przypadku gdy dostęp do drogi publicznej jest zapewniony w wymiarze faktycznym – wykazane zostanie, że zapewniona jest możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej – to z punktu widzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie jest to wystarczające do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek. Konieczne jest bowiem udokumentowanie, iż dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest także w wymiarze prawnym, na wskazane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sposoby, a także iż wynika on wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Jest to niezbędny warunek umożliwiający podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, którego spełnienie musi zostać wykazane przez inwestora w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.  

Powołany powyżej przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., polega na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z działki na drogę. Innymi słowy, wyłączona jest konieczność korzystania z innych terenów (działek) celem zapewnienia dojazdu do nieruchomości.  

Z kolei w przypadku gdy nieruchomość nie graniczy z drogą publiczną i oddzielają ją od niej inne nieruchomości, dostęp do drogi publicznej może zostać zagwarantowany w sposób pośredni, czyli zgodnie z brzmieniem wskazanego wyżej art. 2 pkt 14 u.p.z.p., na dwa sposoby: poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. 

Jeżeli chodzi o dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, należy odnieść się do definicji zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl której drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Innymi słowy, droga, która nie spełnia warunków określonych w przytoczonych wyżej art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest drogą wewnętrzną. Co istotne, w świetle spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę status własnościowy dróg wewnętrznych, w odróżnieniu od statusu dróg publicznych, może się różnić. Drogi wewnętrzne mogą pozostawać własnością zarówno podmiotów publicznych (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), jak też osób fizycznych i prawnych. To z kolei powoduje, iż drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter, jeżeli chodzi o ich dostępność dla podmiotów trzecich. Podmioty prywatne pozostające właścicielami nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne mogą bowiem w sposób dowolny ustalać sposób korzystania z tych nieruchomości, nie wyklucza się przy tym całkowitego ograniczenia korzystania z nich przez podmioty trzecie, względnie wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń dopuszczających korzystanie z nich wyłącznie przez określoną grupę osób.  

W konsekwencji analizę dotyczącą spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zawsze należy odnosić do konkretnego stanu faktycznego. Jak bowiem wskazane zostało powyżej, kategoria dróg wewnętrznych nie jest jednolita, a sposób i możliwość korzystania z nich w każdym przypadku mogą się różnić. Możemy w tym zakresie odróżnić dwa główne warianty. Mianowicie: (1) nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, będącej na przykład własnością gminną, w którym to przypadku właściciel nieruchomości na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę nie musi legitymować się dodatkowym tytułem prawnym do korzystania z tego rodzaju drogi wewnętrznej; (2) droga wewnętrzna składa się z nieruchomości stanowiących własność osób prywatnych. W takim przypadku organ administracyjno-budowlany będzie uprawniony do badania w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę istnienia tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z tego rodzaju drogi wewnętrznej. W istocie bowiem właściciele nieruchomości stanowiącej drogę publiczną uprawnieni są do korzystania z niej na ogólnych zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego, w tym także do ograniczenia, względnie nawet wyłączenia możliwości korzystania z niej przez podmioty trzecie. Wówczas sposobem pozwalającym na uregulowanie dostępu do drogi publicznej może być nabycie udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, względnie ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 158/21 wskazać należy, iż: 

Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, które będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. 

Jak wynika z powyższego, mimo iż nieruchomość, której zakup jest planowany, sąsiaduje z drogą wewnętrzną, nie oznacza to automatycznie, że na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na budowę spełniona zostanie przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej.  

Drugim możliwym wariantem zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, na który wprost wskazuje ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, czyli ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, przez którą następuje przejazd (czyli nieruchomość obciążoną), na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości nieposiadającej zapewnionego dostępu do drogi publicznej (nieruchomości władnącej). Co zatem istotne, służebność gwarantuje trwały i niezależny od zmian własnościowych tytuł uprawniający do korzystania z nieruchomości zapewniającej dojazd do drogi publicznej. Należy jednak zwrócić w tym miejscu uwagę, iż w przypadku gdy nieruchomość oddziela od drogi publicznej szereg sąsiadujących ze sobą nieruchomości, skuteczne „zapewnienie dostępu do drogi publicznej” nastąpi wyłącznie wskutek ustanowienia służebności drogowej na każdej z nich. W przypadku braku woli dobrowolnego ustanowienia służebności przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości konieczne może okazać się wystąpienie na drogę postępowania sądowego, co może znacznie przedłużyć realizację inwestycji. Oczywiście nie można pomijać, iż prócz możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej czy też służebności drogowej zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. każdorazowo istnieje także możliwość nabycia własności, względnie udziału w prawie własności nieruchomości „prowadzących” do drogi publicznej. Prawo własności nieruchomości daje bowiem tytuł uprawniający do korzystania z danej nieruchomości i może stanowić o spełnieniu przesłanki zapewnienia dostępu do drogi publicznej na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.  

*** 

Jak wynika z powyższego, dostęp nieruchomości do drogi publicznej musi mieć charakter trwały i możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Tym samym, a także zgodnie z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych, dostępu do drogi publicznej nie zapewniają stosunki obligacyjne – np. umowy najmu czy dzierżawy nieruchomości sąsiednich prowadzących do drogi publicznej. Tego rodzaju umowy nie zostały bowiem wymienione w katalogu zawartym w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jak również nie przesądzają o zapewnieniu trwałego dostępu nieruchomości do drogi publicznej – mogą bowiem ustać chociażby w przypadku wypowiedzenia umowy przez którąkolwiek ze stron. Tym samym tego rodzaju umowy nie gwarantują dostępu do drogi publicznej w wymiarze prawnym. Odnosząc się do tego zagadnienia, przytoczyć należy fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 1918/20, stanął na stanowisku, zgodnie z którym: 

Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie uznaje za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej.  

Również w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 3603/18, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż: 

Dostęp pośredni do drogi publicznej jest zapewniony, jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dany teren nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej, nie jest drogą wewnętrzną, ani nie jest fizycznie wydzieloną drogą. Stwierdzić należy, że zawarta w niniejszej sprawie umowa najmu części działki nr (…) nie powoduje, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Do takiego stanowiska skłania również fakt, że w razie wypowiedzenia umowy najmu działka inwestycyjna nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Przyjęte w umowie najmu rozwiązanie w swej istocie jest tymczasowe i jako takie nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę. 

Jak wynika z powyższego, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej winien zostać zapewniony w sposób gwarantujący trwały i niezależny od zmian stosunków obligacyjnych dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnienie, z jakiego powodu sposób określenia dostępu do drogi publicznej w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest szczególnie istotny, przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. wydanym pod sygn. akt: II SA/Gd 647/15, wskazując, iż: 

Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich czy też będące w użytkowaniu wieczystym osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji – zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji, nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. 

*** 

Oczywiście opisany wyżej dostęp do drogi publicznej zapewniony w wymiarze prawnym musi być także faktycznie możliwy, a zatem musi być rzeczywiście zapewniona możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przykładowo wskazać należy, iż nie jest możliwe zapewnienie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która faktycznie nie została nawet urządzona. W tym kontekście weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie podlegać będzie spełnianie przez zaplanowany przez inwestora szlak drogowy warunków technicznych określonych w § 14 i następnych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie). Podstawowym, lecz niejedynym warunkiem wynikającym z § 14 ust. 1 Rozporządzenia jest wymóg, by szerokość jezdni zapewniającej dojazd do działki budowlanej nie była mniejsza niż 3 metry. Mając na względzie określone wskazania Rozporządzenia, należy podkreślić, iż każdorazowo rekomendowana jest dodatkowa weryfikacja spełniania przez zaplanowany szlak drogowy technicznych wymogów Rozporządzenia.  

*** 

Podsumowując: zapewnienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej jest jednym z kluczowych wymogów prawnych, od którego spełnienia zależy pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji możliwość realizacji zaplanowanej inwestycji budowlanej. Co za tym idzie, kwestia możliwości zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej powinna zostać zbadana przez inwestora już na etapie poprzedzającym zakup nieruchomości. Konieczność uregulowania dostępu do drogi publicznej (w przypadku gdy w danym stanie faktycznym w ogóle jest możliwy) może bowiem skutkować znacznym odroczeniem w czasie realizacji inwestycji czy też nawet koniecznością wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych.