KOWR prowadzi postępowanie wobec działki budowlanej tak, jakby była polem uprawnym

Nieruchomość, która jest i nie jest rolna jednocześnie 

W jednej z gmin wiejskich w województwie małopolskim właściciel nabył nieruchomość rolno-budowlaną o pow. nieco mniejszej niż 1 ha, przeznaczoną w MPZP częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle UKUR nieruchomość ta była nieruchomością rolną, a zatem KOWR przysługiwało ustawowe prawo pierwokupu, z którego jednak nie skorzystał. W wyniku przeprowadzonego po nabyciu geodezyjnym podziale nieruchomości, właściciel wydzielił działkę o powierzchni ~ 0,18 ha, w całości leżącą na terenie przeznaczoną w MPZP pod zabudowę mieszkaniową, z zamiarem jej sprzedaży osobom fizycznym zamierzającym wybudować na niej swój dom. 

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 października 2023 r. (sygn. III CZP 113/22) przesądził, że do zbywanej po podziale geodezyjnym części nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, stosuje się wyłączenie przedmiotowe z art. 1a pkt 1b UKUR. Właściciel, zachowując dalece posuniętą ostrożność i działając w porozumieniu z potencjalnym nabywcą, który zamierzał sfinansować budowę domu z kredytu bankowego i chciał mieć bezdyskusyjny tytuł do nieruchomości, złoży do KOWR wniosek o zgodę na zbycie owej działki. Powołał się na wspomnianą wyżej uchwałę SN i spokojnie oczekiwał na umorzenia postępowanie jako bezprzedmiotowego. 

KOWR wydał jednak decyzję odmowną – nie umorzył postępowania, lecz przeprowadził go bardzo wnikliwie, badając, czy wystąpiły przesłanki ustawowe udzielenia zgody i finalnie… odmówił wyrażenia zgody na zbycie działki przed upływem 5 lat od jej nabycia. Stwierdził, że zakaz zbywania odnosi się do każdej części nieruchomości wydzielonej z nieruchomości rolnej nabytej w trybie ustawy, a powołanie się na uchwałę SN stanowi jedynie „nadinterpretację”. 

Stan faktyczny: działka budowlana w reżimie ustawy rolnej 

Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę o powierzchni ok. 0,5 ha, położonej w gminie wiejskiej w województwie małopolskim. Zgodnie z MPZP działka znajdowała się częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (20MN), częściowo na terenach rolniczych (1R) oraz częściowo na terenach zieleni nieurządzonej (12Z). Powierzchnia użytków rolnych przekraczała 0,3 ha, zatem nieruchomość ta była bezdyskusyjnie nieruchomością rolną w świetle UKUR i jako taka została nabyta – po uprzednim nieskorzystaniu przez KOWR z prawa pierwokupu. 

Postępowanie przed KOWR 

Na wniosek właściciela wydano decyzję administracyjną zatwierdzającą podział nieruchomości, na podstawie której wyżej opisaną działkę podzielono na dwie: działkę A o powierzchni ok. 0,18 ha (w całości na terenach zabudowy mieszkaniowej 20MN) oraz działkę B o powierzchni ok. 0,32 ha (na terenach rolniczych 1R i zieleni nieurządzonej 12Z). 

Wnioskodawca, działając z dalece posuniętej ostrożności, złożył do Dyrektora Generalnego KOWR wniosek o wyrażenie zgody na zbycie działki A przed upływem 5 lat od dnia nabycia nieruchomości (art. 2b ust. 3 UKUR), a następnie wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.), powołując się na uchwałę trzech sędziów SN z dnia 17 października 2023 r. (sygn. III CZP 113/22). We wniosku wskazano, że działka o powierzchni 0,1892 ha jest w całości przeznaczona w MPZP pod zabudowę mieszkaniową, a zbycie nie ma charakteru spekulacyjnego. 

Powołana wyżej uchwała zapadła na skutek przedstawienia przez Sąd Okręgowy w Sieradzu zagadnienia prawnego w trybie art. 390 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy stwierdził, że norma powierzchniowa z art. 1a pkt 1b UKUR odnosi się do nabywanej nieruchomości rolnej, a wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha powoduje wyłączenie jej z regulacji UKUR, niezależnie od tego, czy w księdze wieczystej wpisane są inne działki i czy zbywca jest właścicielem sąsiadujących nieruchomości. Jednocześnie SN trafnie zauważył, że rozstrzygnięcie to nie otwiera drogi do obchodzenia reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi przez sztuczne dzielenie działek poniżej 0,3 ha – stosowne ograniczenia wynikają bowiem z obowiązujących przepisów, w tym z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który co do zasady nie dopuszcza podziału nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. 

Postępowanie przed organem pierwszej instancji obejmowało czterokrotne wezwania do uzupełnienia braków i wyjaśnień – dotyczących m.in. ważnego interesu nabywcy, celu nabycia i podziału nieruchomości oraz struktury majątku nieruchomego wnioskodawcy. Wnioskodawca odpowiadał na wezwania, za każdym razem przypominając o uchwale III CZP 113/22 i przesyłając glosy aprobujące. Po kilku miesiącach jednak… 

… „szok i niedowierzanie”? 

Niestety nie do końca. Czterokrotne wezwania i rozmowa z pracownikiem merytorycznym zapowiadały taką treść decyzji. KOWR nie wyraził zgody na zbycie działki o pow. ok. 0,18 ha, w całości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, przed upływem 5 lat od nabycia nieruchomości. 

Organ odrzucił argumentację wnioskodawcy, uznając powołanie się na uchwałę SN za „nadinterpretację” i wskazując, że uchwała zapadła na tle konkretnego stanu faktycznego, nie znosi obowiązku uzyskania zgody organu, a prezentowana przez stronę wykładnia prowadziłaby do obejścia art. 2b ustawy. 

Problematyczna ocena przesłanki „ważnego interesu nabywcy” 

Organ, prowadząc postępowanie merytoryczne mimo istniejącego wyłączenia, dokonał oceny przesłanki z art. 2b ust. 3 UKUR i stwierdził brak ważnego interesu nabywcy. Przesłanka ta stanowi pojęcie nieostre, którego ocena musi być dokonana na podstawie obiektywnych kryteriów i okoliczności konkretnej sprawy. Właściciel poinformował, że zmienił plany życiowe – nie zamierza już budować swojego domostwa na nabytej nieruchomości i chce w związku z tym, poprzez sprzedaż działki budowlanej, „uwolnić” środki na zakup nieruchomości w innej lokalizacji. 

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ powołał się na skalę posiadanego przez wnioskodawcę majątku nieruchomego – w tym nieruchomości (także mieszkaniowych) zlokalizowanych w innych gminach – wywodząc stąd, że sprzedaż przedmiotowej działki nie stanowi jedynego racjonalnego rozwiązania sytuacji życiowej wnioskodawcy. KOWR wie lepiej. 

Podejście to budzi poważne zastrzeżenia. Nawet gdyby przyjąć, że działka budowlana o powierzchni ok. 0,18 ha podlega ograniczeniom UKUR, miara oceny przesłanki ważnego interesu nie może być tożsama z miarą stosowaną wobec nieruchomości rolnej o powierzchni np. 100 ha, faktycznie użytkowanej rolniczo. Wymóg proporcjonalności nakazuje, aby rygoryzm oceny był adekwatny do charakteru, powierzchni i przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W przypadku działki w całości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową zmiana planów co do miejsca realizacji inwestycji mieszkaniowej powinna stanowić wystarczające uzasadnienie ważnego interesu. Żądanie przez organ informacji o całym majątku nieruchomym wnioskodawcy nie znajduje podstawy prawnej w przepisach UKUR. 

Wymiar systemowy 

Opisana sprawa – choć jednostkowa – ujawnia głębszy problem stosowania UKUR w praktyce administracyjnej: brak utrwalonej, przewidywalnej linii interpretacyjnej w zakresie kwalifikacji nieruchomości jako rolnej lub nierolnej. 

Ograniczenia z art. 2b UKUR miały na celu uniemożliwienie nabywania gruntów rolnych przez podmioty kupujące ziemię w celach spekulacyjnych lub traktujące jej zakup jako formę lokaty kapitału. Stosowanie tych samych ograniczeń do działki o powierzchni 0,1892 ha, przeznaczonej w całości pod zabudowę mieszkaniową, bez jakiegokolwiek rolniczego kontekstu użytkowego – jest trudne do pogodzenia z ratio legis regulacji. 

Organ I instancji, przyjmując, że zakaz zbywania rozciąga się na każdą część nieruchomości wydzieloną z nieruchomości rolnej nabytej w trybie ustawy, i uznając powołanie się przez stronę na uchwałę SN za „nadinterpretację”, wyraził stanowisko, którego w żaden sposób nie da się pogodzić nie tylko z sentencją tej uchwały, ale także z logiką stosowania prawa. 

Gdyby wnioskodawca doprowadził przed nabyciem do geodezyjnego podziału nieruchomości i nabył odrębnie działkę budowlaną (poniżej 0,3 ha) oraz odrębnie działkę rolną, działka budowlana w ogóle nie podlegałaby reżimowi UKUR. Trudno zaakceptować wykładnię, która wymusza na uczestnikach obrotu „inżynieryjne” strukturyzowanie transakcji wyłącznie po to, aby uniknąć stosowania przepisów do nieruchomości niemającej żadnego związku z produkcją rolną. 

Konkluzja 

Opisana sprawa dokumentuje napięcie między literą zakazu ustawowego, przeznaczeniem planistycznym nieruchomości a zakresem kognicji organu. Tak długo, jak ustawodawca nie zracjonalizuje zakresu stosowania UKUR – między innymi przez wyraźne uregulowanie skutków uchwały III CZP 113/22 – opisane rozbieżności będą się powtarzać ze szkodą dla pewności prawa. Propozycja de lege ferenda: 

Wyłączenie wprost spod zakazu zbywania i oddawania w posiadanie (art. 2b ust. 1 i 2 UKUR) wydzielonych z nieruchomości rolnych części przeznaczonych w MPZP na cele nierolne lub o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Skoro celem regulacji jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, objęcie nim działek budowlanych w pełni przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wypacza ten cel i generuje niepotrzebne koszty transakcyjne dla uczestników obrotu. 

___________________ 

Sprawa pozostaje w toku. Od decyzji Dyrektora Generalnego KOWR złożono odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. O wyniku postępowania odwoławczego autor będzie informował.