Terminy przedawnienia roszczeń związanych z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości przysługują względem gminy określone roszczenia związane z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Roszczenia te mają swoją podstawę w art. 36 i następnych Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37¹ ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Z kolei art. 36 ust. 3 ustawy przewiduje, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w powołanym wyżej art. 36 ust. 1 ustawy, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Przytoczone wyżej przepisy określają zatem kategorie roszczeń przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w przypadku uchwalenia lub niekorzystnej dla niego zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy, jak i roszczenie o odszkodowanie w przypadku zbycia nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, ulegają przedawnieniu. W przypadku zamiaru dochodzenia roszczeń od gminy z tytułu uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zweryfikowanie terminów przedawnienia jest szczególnie istotne, bowiem upływ terminu przedawnienia skutkuje przekształceniem roszczenia w tzw. zobowiązanie naturalne. Powyższe oznacza, że roszczenie to nadal istnieje, lecz jeżeli zobowiązany (w omawianym przypadku gmina) odmówi jego zaspokojenia, uprawniony może zostać pozbawiony możliwości uzyskania orzeczenia sądowego uprawniającego do realizacji roszczeń w drodze przymusu państwowego.

Do terminów przedawnienia roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, czyli roszczeń o zapłatę odszkodowania oraz o wykup nieruchomości, zastosowanie znajduje art. 118 Kodeksu cywilnego (dalej: kc), zgodnie z którym, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata.

Jeżeli chodzi o określenie początkowego momentu biegu terminu przedawnienia, zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie w przypadku roszczeń z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy termin rozpoczęcia biegu okresu przedawnienia należy obliczać od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, bowiem dopiero z tym momentem następuje zmiana przeznaczenia nieruchomości. Kwestia ta może być jednak postrzegana w różny sposób, w szczególności na tle art. 37 ust. 9 ustawy, który co do zasady przewiduje dla gmin sześciomiesięczny termin na realizację roszczeń, o których mowa art. 36 ust. 1–3 ustawy (czyli roszczeń o zapłatę odszkodowania, jak również o wykup nieruchomości), liczony od dnia złożenia wniosku. Przewidziany ustawą termin na rozpatrzenie roszczeń przez gminę, a także cywilnoprawny charakter roszczeń określonych w art. 36 ustawy, które rekompensować mają rzeczywiście poniesioną przez właściciela, względnie użytkownika wieczystego nieruchomości szkodę, otwiera możliwość dokonywania odmiennych interpretacji na tle ustalania początkowego terminu biegu okresu przedawnienia.

Jak zostało wskazane powyżej, zasadniczy termin przedawnienia roszczeń wynikający z art. 118 kc wynosi sześć lat, z zastrzeżeniem roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, dla których termin przedawnienia wynosi trzy lata. Na kanwie spraw dotyczących roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy można zauważyć, że przedmiotem orzeczeń sądów było, czy roszczenia te mogą być kwalifikowane jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a w konsekwencji, czy może do nich znaleźć zastosowanie krótszy, trzyletni termin przedawnienia roszczeń wynikający z art. 118 kc.

W orzecznictwie co do zasady wskazuje się, iż jeżeli chodzi o rozumienie określenia roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, należy brać pod uwagę normalny funkcjonalny związek pomiędzy określonym zdarzeniem prawnym, z którego strona powodowa wywodzi swe roszczenie, a prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Rozbieżności wyłaniają się na tle konkretnych zdarzeń, które są kwalifikowane jako pozostające w związku z tą działalnością, w tym także na tle możliwości zastosowania trzyletniego terminu przedawnienia odnośnie do roszczeń z art. 36 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak za aktualnie dominujące uznać należy stanowisko, zgodnie z którym roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 nie są związane z działalnością prowadzoną przez stronę powodową, a w konsekwencji, iż znajduje do nich zastosowanie dłuższy, sześcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 118 kc (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt: II CSK 53/16; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt: II CSKP 685/22; tak również: M. J. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych, Warszawa 2020, dostęp: Legalis). W tym miejscu powołać należy fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: II CSK 53/16, w którym Sąd Najwyższy wskazał:

Należy podkreślić, że dochodzone roszczenia nie są związane z działalnością strony powodowej, lecz z normotwórczym działaniem pozwanej Gminy. Uchwalenie przez Gminę planu miejscowego mogło oddziaływać na wartość nieruchomości niezależnie od tego, czy prowadzono na nich działalność gospodarczą, czy też nie. (…) Roszczenia powoda nie są pochodną stosunku prawnego, powstającego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Nie można jednak pomijać, iż w orzecznictwie spotyka się także stanowisko odmienne. Powołać należy chociażby wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 12 maja 2016 r., wydany w sprawie o sygn. akt: XII C 1209/13, w którym Sąd, rozstrzygając sprawę o wykup nieruchomości, mając na względzie, że powód jest przedsiębiorcą, a także, że nieruchomość była przeznaczona dla celów działalności gospodarczej (budownictwa mieszkaniowego), przyjął, iż roszczenie to nie jest wprawdzie bezpośrednio roszczeniem wynikającym z prowadzonej działalności, jednak jego związek z działalnością (choćby pośredni) przemawia za przyjęciem krótszego, trzyletniego terminu przedawnienia. Na podobnym stanowisku stanął także Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I ACa 74/15, wskazując, iż:

Rozważając kwestię związku dochodzonego pozwem roszczenia z działalnością gospodarczą strony powodowej, Sąd wskazał, że roszczenia związane z działalnością gospodarczą nie muszą wynikać ze stosunków kontraktowych przedsiębiorcy, lecz mogą być też skutkiem zdarzeń w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wpływa to na gospodarczą działalność przedsiębiorcy. Sąd uznał, iż strona powodowa jest spółką celową, której całokształt działań nakierowany był na realizację inwestycji o charakterze komercyjnym na nieruchomościach objętych księgami wieczystymi nr (…). Nadto Sąd wysnuł wniosek, że skoro w przypadku dojścia do skutku planowanej przez powodową spółkę inwestycji jej roszczenia związane na przykład z wynajmem czy dzierżawą powstałych lokali wchodziłyby w zakres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, to również roszczenia związane z niedojściem do skutku tej inwestycji powinny zostać zakwalifikowane jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd nie miał wątpliwości, że roszczenie dochodzone przez stronę powodową pozostaje w normalnym i funkcjonalnym związku przyczynowym z jej działalnością. (…) Roszczenie powodowej spółki wynika z uniemożliwienia jej realizacji inwestycji, która miała stanowić główny przedmiot jej działalności gospodarczej i cel jej zawiązania. Treść zgłoszonego żądania nie pozostawia wątpliwości co do jego związku z możliwością wykorzystania nieruchomości na cele produkcyjne – budowę planowanych budynków, czyli wytworzeniem dóbr materialnych, a w dalszej perspektywie ich sprzedażą, czyli czerpaniem zysków (cele zarobkowe). Nadto podmiotem, który miał spowodować szkodę po stronie powodowej spółki jest Gmina W., będąca osobą prawną niezależną i niepowiązaną z tą spółką. W realiach gospodarczych i stosunkach cywilnoprawnych relacje obu tych podmiotów oparte są na zasadzie równości, łączy je więc partnerstwo w obrocie gospodarczym. Z tych względów nie może więc być wątpliwości, że roszczenie strony powodowej pozostaje w normalnym i funkcjonalnym związku z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Reasumując powyższe, wskazać należy, iż w przypadku roszczeń z art. 36 ust. 1 ustawy co do zasady zastosowanie znajdzie sześcioletni termin przedawnienia roszczeń wynikający z art. 118 kc. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie, w przypadku roszczeń przysługujących podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, dotyczących nieruchomości związanych z tą działalnością, należy mieć na względzie ryzyko zastosowania krótszego, trzyletniego terminu przedawnienia i podjąć stosowne kroki celem dochodzenia roszczenia odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć podniesienia przez gminę zarzutu przedawnienia i nieuwzględnienia dochodzonych roszczeń.

Z kolei jeżeli chodzi o roszczenie o zapłatę odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy, tj. w przypadku zbycia przez właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 37 ust. 3 ustawy stanowi, iż roszczenie to należy zgłosić gminie w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wskazany powyżej pięcioletni termin na zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego to termin zawity na zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego właściwej gminie w celu zachowania prawa dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Termin ten nie stanowi zaś terminu przedawnienia roszczenia. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 3 ustawy przedawnia się bowiem w ogólnym terminie wynikającym z przytoczonego wyżej art. 118 kc, zaś zgodnie z dominującym stanowiskiem początek terminu przedawnienia biegnie od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego albo jego zmiany, czyli od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obniżenie wartości nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt: V CSK 222/16). Niemniej jednak w tym przypadku aktualność zachowują także przytoczone powyżej uwagi odnośnie do możliwości przyjęcia odmiennych interpretacji w tym zakresie.

Reasumując: roszczenie przewidziane w art. 36 ust. 3 ustawy ulega przedawnieniu z upływem sześcioletniego okresu przedawnienia, z tym zastrzeżeniem, że w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana zaczęły obowiązywać, należy zgłosić gminie roszczenie odszkodowawcze, tak aby zachować prawo dochodzenia ewentualnego roszczenia przed są­dem powszechnym. Tym samym sprzedaż nieruchomości po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wyłącza możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości.