Przedawnienie opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych

Przedawnienie należności stanowi istotną kategorię w obrocie gospodarczym. Dla podmiotów stykających się z administracją drogową znaczenie ma zatem to, jak długo zarządca lub zarząd drogi mogą skutecznie ściągać dotkliwe opłaty za zajęcie pasa drogowego czy opłaty dodatkowe z tytułu nieuiszczenia płatności za postój pojazdów w strefach płatnego parkowania polskich miast. Regulacje dotyczące przedawnienia należności powinny więc w sposób precyzyjny określać takie kwestie jak termin przedawnienia, jego początek i koniec, ewentualne zakłócenia biegu tego terminu i skutki jego upływu. W przypadku opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych, odpowiednie uregulowania nie zostały zamieszczone w jednym akcie prawnym. W tym zakresie należy bowiem sięgać do następujących ustaw:

• ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222)
• ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (t.j. U. z 2017r. poz. 2077),
• ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa – (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 201) oraz
• ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257).

Należności, do których odnosi się niniejszy artykuł wymienione są w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych i obejmują:

• opłaty dodatkowe z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania,
• opłaty za zajęcie pasa drogowego,
• kary pieniężne: za naruszanie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną (viatol), za nielegalne wybudowanie i użytkowanie zjazdu z drogi publicznej, za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Powyższe należności należą do kategorii niepodatkowych należności publicznoprawnych. Mają charakter quasi podatkowy, a prawa i obowiązki z nimi związane podlegają administracyjnoprawnej metodzie regulacji. Nie stosuje się do nich przepisów prawa cywilnego, nawet na zasadzie analogii, z uwagi na obowiązującą w prawie administracyjnym zasadę praworządności (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego). Jedynym wyjątkiem może być odesłanie wynikające wprost z ustawy.  Podlegają one egzekucji w trybie ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1201). Kategoria niepodatkowych należności publicznoprawnych została w sposób ogólny uregulowana w ustawie o finansach publicznych w artykułach 60 – 67 tej ustawy. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego artykułu, należy zwrócić szczególną uwagę na art. 67 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych do przedmiotowych należności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Punktem wyjścia dla omówienia przedawnienia powyższych opłat i kar jest art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowi on, iż opłaty te przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powinny zostać uiszczone. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera żadnej regulacji odnoszące się do kwestii zakłócenia biegu przedawnienia, czy skutkach upływu terminu przedawnienia. Dla zobowiązanego problem skutków upływu terminu jest teoretyczny. Niezależnie, czy w takim wypadku należność wygasa, czy nie i tak nie powinna być przez administrację drogową dochodzona. W przeciwnym wypadku zobowiązany uprawniony jest do złożenia zarzutów w trybie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obejmującym zarówno przedawnienie obowiązku, jak i jego wygaśnięcie.

Zasadniczym problemem jest natomiast zakłócenie biegu przedawnienia opłat i kar dochodzonych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Można bronić stanowiska, iż regulacja z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest kompleksowa i wyłączna w tym przedmiocie. Skoro nie zawiera przesłanek przerwania czy zawieszenia biegu przedawnienia, to organy administracji drogowej i organy egzekucyjne winny zrealizować wszystkie czynności procesowe i ściągnąć w ich wyniku należność przed upływem terminu przedawnienia. Jeżeli egzekucja administracyjna w zakreślonym terminie nie będzie skuteczna, należność ulega przedawnieniu a wdrożone postępowanie powinno być umorzone. Tak korzystna dla zobowiązanych interpretacja nie budzi wątpliwości odnośnie tych należności, które powstały przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, tj. przed 1 stycznia 2010 r. Potwierdzają ją liczne orzeczenia administracyjne i sądowo-administracyjne (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1957/11, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1311/10).

Wchodząca w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawa o finansach publicznych, w art. 67 przewiduje, iż do spraw w niej nieuregulowanych odnośnie do niepodatkowych należności publicznoprawnych należy odpowiednio stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W ramach tego działu Ordynacji podatkowej obowiązuje natomiast przepis art. 70 określający zasady i warunki zakłócenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, w tym ich zawieszenie lub przerwanie. Powstaje zatem pytanie, czy z mocy odesłania z art. 67 ustawy o finansach publicznych do należności omawianych w niniejszym artykule powstałych po dniu 1 stycznia 2010 r. można zastosować odpowiednie przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej, czy też nie. Na to pytanie orzecznictwo administracyjne i sądowo- administracyjne nie daje odpowiedzi. Praktyka organów administracji drogowej też jest różna. Niektórzy zarządcy dróg publicznych stosują dotychczasową praktykę, inni  powołują się na zakłócenia biegu przedawnienia z powołaniem się na przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej.

Warto zauważyć, że odesłanie z art. 67 ustawy o finansach publicznych wymaga odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Można zatem te przepisy stosować wprost, z modyfikacjami, a nawet nie stosować ich w ogóle. Ponadto, przepis ten bynajmniej nie przekreśla zasadności stanowiska o kompleksowym i wyłącznym charakterze regulacji z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, która nie pozwala na stosowanie regulacji innych ustaw w zakresie zakłócenia biegu przedawnienia.

Sytuację dodatkowo komplikuje wejście w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).  Nowelizacja ta wprowadziła do kodeksu postępowania administracyjnego zupełnie nowy dział IVa pod tytułem: „Administracyjne kary pieniężne”. Spośród omawianych należności, kary za naruszanie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną (viatol), za nielegalne wybudowanie i użytkowanie zjazdu z drogi publicznej, za nielegalne zajęcie pasa drogowego, odpowiadają definicji administracyjnej kary pieniężnej z art. 189b kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem, odnośnie tych należności, również brać pod uwagę przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Przesądza o tym również wprowadzony równolegle z nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidujący, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten nakazuje stosować kodeks postępowania administracyjnego wprost do administracyjnych kar pieniężnych. Nie można przy tym „bronić” powyższych kar przed stosowaniem działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego stanowiskiem o kompletności regulacji art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepisy art. 189a § 2 pkt 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowią bowiem, że przepisów tego działu nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne regulują bądź termin przedawnienia nakładania kary administracyjnej bądź termin przedawnienia egzekucji zaległej kary, ale tylko w tym zakresie, tj. odnośnie określenia terminu przedawnienia. Tym samym do innych kwestii, w tym zakłócenia biegu terminu przedawnienia, stosuje się już dział IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego działu przewidują natomiast zarówno przerwanie, jak i zawieszenie biegu przedawnienia, zarówno nakładania kary jak i jej egzekucji (art. 189g, 189h, 189j). Pytaniem otwartym pozostaje kwestia intertemporalna. Czy przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego stosować należy wyłącznie do kar wynikających z sytuacji powstałych po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, czy też zasady te odnoszą się również do kar orzeczonych lub należnych z tytułu sytuacji zaistniałych przed dniem 1 czerwca 2017 r. Regulacja art. 16 nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu: do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, nie daje niestety prostej odpowiedzi na to pytanie.