Uchylenie warunków zabudowy a pozwolenie na użytkowanie

Legalne przystąpienie do użytkowania niektórych obiektów budowlanych zależy od uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawanej na podstawie art. 55 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: pr. bud.).

Decyzja jest uwieńczeniem procesu inwestycyjnego, w którym – na wcześniejszych etapach – wydawane są kolejno decyzja ustalająca warunki zabudowy (jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca podstawę legalnego prowadzenia robót budowlanych. Należy jednak zwrócić uwagę, że nawet na końcowym etapie realizacji inwestycji, a więc po zakończeniu robót budowlanych i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać uchylona przez sąd administracyjny. Jaki zatem wpływ ma takie rozstrzygnięcie na inwestycję, dla której wydane zostało pozwolenie na użytkowanie?

Uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy

Uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma bezpośredniego wpływu na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej jednak uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę inwestycji (art. 145 § 1 pkt 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Zgodnie z powołanym przepisem wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została wydana na podstawie innej decyzji, która została następnie uchylona. Taka sama zależność, jak pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a pozwoleniem na budowę, istnieje pomiędzy pozwoleniem na użytkowanie a stanowiącym jego podstawę pozwoleniem na budowę.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – wznowienie

Jeżeli zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wznowione wskutek uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, a roboty budowlane prowadzone na jej podstawie zostały już zakończone, postępowanie wznowieniowe zakończy się co do zasady wydaniem, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., decyzji uchylającej dotychczasowe pozwolenie na budowę i umarzającej postępowanie w sprawie wydania „nowego” pozwolenia na budowę w miejsce uchylonego (pozwolenie na budowę nie może bowiem dotyczyć robót już zrealizowanych).

Zaistnieje więc sytuacja, w której wyeliminowana zostaje decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji. Należy jednak podkreślić, że jeżeli określona inwestycja budowlana została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nawet uchylenie tej decyzji nie spowoduje, że obiekt zostanie uznany za wybudowany w warunkach samowoli budowlanej (uchylenie ma bowiem skutek na przyszłość i nie powoduje zmiany oceny prawnej zdarzeń mających miejsce przed wyeliminowaniem decyzji z obrotu).

Skutki – konieczność dokonania kolejnej oceny

Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia jest konieczność dokonania ponownej oceny, czy na danym terenie możliwa jest realizacja inwestycji tego rodzaju i o takich parametrach zgodnie z prawem, w tym normami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie, skoro inwestycja została już zrealizowana, nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Jedyną drogą ustalenia stanu prawnego takiej inwestycji jest zatem przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 i nast. pr. bud., tzw. postępowania naprawczego.

Jest to postępowanie odmienne od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i nast. pr. bud., czyli tzw. postępowania legalizacyjnego, wdrażanego w przypadku budowy obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (w warunkach samowoli budowlanej) i wiążącego się z koniecznością uiszczenia dolegliwych dla inwestora opłat legalizacyjnych. Postępowanie naprawcze ma natomiast na celu ustalenie, czy określona inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem, czy też dla doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności, czy też nie jest możliwe jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, co skutkuje koniecznością rozbiórki wybudowanego obiektu w całości lub w części.

Czy funkcjonowanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma wpływ na możliwość wszczęcia postępowania naprawczego zmierzającego do ustalenia stanu prawnego obiektu?

Należy jednak pamiętać, że w opisywanym powyżej przypadku, choć inwestycja z dniem prawomocnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zostaje pozbawiona podstawy prawnej jej realizacji, to jednocześnie w obrocie nadal pozostaje ważna podstawa jej użytkowania (pozwolenie na użytkowanie). Wobec tego czy funkcjonowanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma wpływ na możliwość wszczęcia postępowania naprawczego, zmierzającego do ustalenia stanu prawnego obiektu? Należy na to pytanie udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dopóki w obrocie funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (będąca swoistym „gwarantem” prawidłowej i zgodnej z prawem realizacji inwestycji), dopóty wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego nie jest możliwe.

Jak uregulować stan prawny inwestycji?

Warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 pr. bud.). Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest więc wydawana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwentnie, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w zakresie uchylenia pozwolenia na użytkowanie.

Skoro uchylona zostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, to brak jest podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie wznowieniowe zakończy się więc decyzją uchylającą decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji (art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a.). Wydanie tego rozstrzygnięcia umożliwi przeprowadzenie postępowania naprawczego regulującego stan prawny inwestycji oraz, w następstwie zakończenia tego postępowania, uzyskanie dla niej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 1 ppkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 pr. bud.).

Postępowanie wznowieniowe, gdy od doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło 5 lat

Jeżeli jednak od doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło 5 lat, to postępowanie wznowieniowe w jej sprawie (nawet jeżeli zostanie wszczęte przed upływem tego terminu) nie będzie mogło zakończyć się uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.). W takim wypadku postępowanie wznowieniowe może zakończyć się wyłącznie stwierdzeniem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem prawa, co z kolei nie ma wpływu na jej funkcjonowanie w obrocie.

W takiej sytuacji brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, ale nie powoduje to dla inwestora negatywnych konsekwencji – taka decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostanie „gwarantem” legalności wybudowanego obiektu.

Uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpływa bezpośrednio na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

Stanowi jednak podstawę do wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to, w sytuacji zrealizowania inwestycji, zakończy się co do zasady uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniem postępowania, a więc wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu.

Zdarzenie to umożliwi z kolei wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które może zakończyć się jej uchyleniem. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkownie otworzy natomiast drogę do przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu uregulowanie stanu prawnego inwestycji wybudowanej na podstawie decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego.