Przystąpienie gminy do społecznej inicjatywy mieszkaniowej – kryteria wyboru SIM oraz wybrane aspekty formalne

Przepisy dotyczące działalności społecznych inicjatyw mieszkaniowych (SIM) nie pozostawiają wątpliwości, że „uczestnikiem” społecznej inicjatywy mieszkaniowej może być gmina. Taka społeczna inicjatywa mieszkaniowa może funkcjonować z wyłącznym udziałem gminy bądź też z udziałem gminy oraz podmiotu prywatnego. 

Model, w którym SIM tworzona jest przez inwestora prywatnego we współpracy z gminą, może cieszyć się dużym zainteresowaniem każdego z tych podmiotów z uwagi na to, że przynosi korzyści każdemu z nich. Gmina pozyskuje inwestora, który realizuje inwestycję mieszkaniową, umożliwiając gminie zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej, oraz uczestniczy (przeważnie częściowo) w finansowaniu inwestycji. Z kolei z perspektywy podmiotu prywatnego udział gminy w SIM otwiera możliwość pozyskania dodatkowych środków na realizację inwestycji. Gmina w związku z realizacją takiego przedsięwzięcia może bowiem ubiegać się o wsparcie finansowe z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa oraz Funduszu Dopłat. Ponadto wkładem gminy do spółki posiadającej status SIM może być nieruchomość gminna, na której możliwe będzie zrealizowanie inwestycji mieszkaniowej.  

Jak powinno wyglądać nawiązanie relacji między inwestorem prywatnym a gminą w ramach SIM? Czy wystarczy, że gmina i podmiot prywatny zidentyfikują wspólny cel w realizacji danego przedsięwzięcia mieszkaniowego i nawiążą współpracę, czy też gmina przed wyborem SIM, do którego przystąpi, będzie zobowiązana do zastosowania określonych procedur i uwzględnienia określonych kryteriów? 

Odpowiedź na zadane pytania może być istotna nie tylko z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego, lecz przede wszystkim z perspektywy prywatnych inwestorów, którzy zamierzają zrealizować przedsięwzięcie inwestycyjno-budowlane na podstawie przepisów ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa we współpracy z gminą i są zainteresowani tym, jakie ograniczenia czy wymogi gmina może stawiać w związku z nawiązywaną współpracą.  

Przystąpienie przez gminę do SIM  

Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej jako u.s.f.r.m.) w art. 23 ust. 1 przewiduje, że społeczne inicjatywy mieszkaniowe mogą być tworzone w formie: spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych oraz spółdzielni osób prawnych. Gmina może być zatem odpowiednio udziałowcem, akcjonariuszem bądź członkiem podmiotów posiadających status SIM. Również z perspektywy przepisów Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej jako u.g.k.) nie budzi wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 ust. 1 u.g.k.). W piśmiennictwie wskazuje się wprost, że spółki kapitałowe mogą pełnić funkcję zarówno formy bezpośredniego wykonywania zadań przez samorząd, jak i współpracy z podmiotami zewnętrznymi, w tym podmiotami z sektora prywatnego (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Komentarz do art. 9 [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017).   

Dla uproszczenia w niniejszym artykule będę odnosić się do spółek z o.o., jako najpopularniejszej formy tworzenia SIM, jednak opisane zasady znajdą odpowiednie zastosowanie również do innych form SIM.  

Do tworzenia przez gminę SIM mającej status spółki z o.o. oraz do przystąpienia gminy do takiej SIM zastosowanie znajdą ogólne zasady dotyczące tworzenia tej spółki kapitałowej i przystępowania do niej podmiotów prawa. Ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa przewiduje bowiem, że do społecznej inicjatywy mieszkaniowej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu spółek handlowych lub ustawy Prawo spółdzielcze, ze zmianami wynikającymi z przepisów u.s.f.r.m. (art. 23 ust. 2 u.s.f.r.m.). W zakresie zasad tworzenia spółki z o.o. mającej status SIM i przystępowania do niej ustawa ta nie przewiduje natomiast żadnych odstępstw od regulacji Kodeksu spółek handlowych.  

W rezultacie w przypadku gmin wspomniane wyżej zasady wynikają z przepisów Kodeksu spółek handlowych, jak również ustawy o gospodarce komunalnej, która modyfikuje niektóre z przepisów tego kodeksu.  

Warto dodać, że utworzenie spółki z o.o. lub przystąpienie do niej przez gminę wymaga uchwały organu stanowiącego gminy. Uchwała ta zawiera zapisy dotyczące m.in. spółki, do której gmina przystępuje, liczby i wartości nominalnej udziałów w kapitale zakładowym oraz wkładów wnoszonych w zamian za udziały, a także wyrażenia zgody na ich wniesienie. 

Zasady tworzenia spółki SIM lub przystąpienia do niej gminy nie odbiegają od standardowych zasad Kodeksu spółek handlowych i u.g.k. Działania te mają miejsce po dokonaniu przez gminę wyboru spółki SIM, do której gmina zamierza przystąpić, lub podmiotu prywatnego, z którym gmina zamierza utworzyć spółkę. 

Należy skupić się na etapie poprzedzającym te decyzje, a mianowicie na procesie wyboru przez gminę odpowiedniego podmiotu prywatnego bądź spółki mającej status SIM.  

Kryteria, którymi gmina powinna się kierować przy wyborze SIM, do której przystępuje  

Analiza przepisów prawa wskazuje, że kryteria wyboru nie zostały jednoznacznie określone w u.s.f.r.m. ani w innych aktach prawnych. Gmina teoretycznie ma swobodę w dokonywaniu wyboru, jednak z uwagi na jej charakter należy uwzględnić szerszy kontekst. 

Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, realizuje zadania publiczne i zarządza środkami publicznymi. Przy podejmowaniu decyzji o przystąpieniu do SIM gmina powinna kierować się obowiązującymi zasadami dotyczącymi realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarowania mieniem gminnym oraz przystępowania do spółek kapitałowych.  

Po pierwsze gmina, wybierając SIM, powinna uwzględnić, jakie zadania własne ciążą na niej na mocy przepisów prawa oraz jakie działania pozwolą na ich prawidłową realizację.  

Do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego oraz tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako u.s.g.] oraz art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725]).  

Biorąc pod uwagę powyższe obowiązki, jednym z kryteriów wyboru SIM przez gminę są jej własne potrzeby i cele polityki mieszkaniowej, a SIM, do której gmina przystępuje, powinna pozwolić je realizować w jak najszerszym zakresie. Cele te mogą wynikać z dokumentów przyjmowanych przez gminę, takich jak strategie, programy bądź też polityki.  

Cele polityki mieszkaniowej mogą się różnić w zależności od lokalnych potrzeb i priorytetów gminy. Przykładowo gmina może dążyć do zwiększenia zasobów mieszkaniowych, aby zapewnić mieszkania określonym grupom społecznym, zawodowym, wiekowym, osobom o niskich dochodach, osobom z niepełnosprawnościami, osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym czy też młodym rodzinom, jak również, aby zapewnić mieszkania o konkretnej powierzchni, zwiększonej efektywności energetycznej czy też wyższym standardzie technicznym. Realizacja polityki mieszkaniowej danej gminy może także wymagać budowy mieszkań w określonych częściach gminy. Ponadto ze względu na przyjęte w tej polityce ramy czasowe gmina może być zainteresowana taką formą budowy mieszkań, która pozwoli na przeprowadzenie sprawniejszego procesu inwestycyjnego. Kryterium to powinno zatem każdorazowo być wynikiem analizy potrzeb mieszkaniowych mieszkańców danej gminy.  

Kierowanie się potrzebami gminy i celami jej polityki mieszkaniowej nie zawsze oznacza budowę jak największej liczby mieszkań. W zależności od celów, założeń oraz wyników analiz gmina może preferować współpracę z konkretną SIM, która ze względu np. na posiadane zasoby, doświadczenie oraz innowacyjne podejście będzie w stanie wesprzeć gminę w realizacji tych celów i założeń. 

W większości przypadków współpraca gminy z podmiotem prywatnym w ramach SIM będzie wiązała się z przystąpieniem do spółki kapitałowej. Gmina powinna jednak zapewnić zgodność takich działań z zasadami przystępowania do spółek kapitałowych przewidzianymi w u.g.k. Jak zostało już wskazane wcześniej, tworzenie przez gminę spółek prawa handlowego bądź przystępowanie do nich powinno być uzasadnione tym, że jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Z uwagi natomiast na to, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy niewątpliwie mieści się w zakresie zadań własnych gminy (jest zadaniem ze sfery użyteczności publicznej), prawo gminy do przystąpienia do spółki z o.o. mającej status SIM nie powinno budzić żadnych wątpliwości, a samo przystąpienie gminy do spółki mającej status SIM w świetle u.g.k. nie będzie wymagało realizacji dodatkowych przesłanek wynikających z u.g.k. (jak to ma miejsce w przypadku przystąpienia przez gminę do spółki działającej poza sferą użyteczności publicznej).  

Zasady przystępowania gminy do spółek prawa handlowego mogą wynikać z uchwały organu stanowiącego gminy podjętej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., tj. uchwały w sprawie tworzenia spółek i spółdzielni i przystępowania do nich oraz ich rozwiązywania i występowania z nich. Uchwała ta może określać szczegółowo, do jakich spółek i na jakich zasadach gmina może przystępować oraz jakie aporty może do nich wnosić. Nie jest również wykluczone, że organ stanowiący gminy w formie takiej uchwały ureguluje proces przystępowania gminy do społecznych inicjatyw mieszkaniowych, w tym określi szczegółowe kryteria, którymi gmina powinna się kierować, podejmując decyzję o przystąpieniu do SIM. 

Przystąpienie przez gminę do spółki mającej status SIM a konieczność stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych do wyboru tej spółki  

Niezależnie od kryteriów wyboru spółki SIM pojawia się pytanie, czy gmina zobowiązana jest do stosowania Ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, dalej jako p.z.p.) przy wyłanianiu SIM, do której przystąpi, oraz czy gmina zobowiązana jest do przeprowadzenia przetargu, którego wynik będzie decydował o możliwości objęcia przez gminę udziałów w spółce, w przypadku jeżeli jej wkładem do ww. spółki ma być prawo własności nieruchomości gminnej.  

Zgodnie z art. 7 pkt 32 p.z.p. pod pojęciem zamówienia rozumie się umowę odpłatną zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług. Mając na uwadze tę definicję, należy wskazać, że przystąpienie gminy do spółki prawa handlowego nie spełnia kryteriów zamówienia publicznego, a więc wyłonienie spółki SIM, do której gmina przystąpi, nie podlega regulacjom p.z.p. 

Z kolei, aby rozstrzygnąć, czy w związku z wniesieniem przez gminę do spółki mającej status SIM nieruchomości gminnej konieczne jest przeprowadzenie przetargu, trzeba sięgnąć do art. 37 ust. 2 pkt 7 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej lub majątek tworzonej fundacji.  

Zatem w przypadku wnoszenia prawa własności nieruchomości gminnej jako aportu do spółki z o.o. mającej status SIM nie jest wymagane uprzednie przeprowadzenie przetargu.  

Szczególne wymogi dotyczące funkcjonowania SIM  

Inwestorzy prywatni powinni pamiętać, że realizacja inwestycji mieszkaniowej w ramach SIM wiąże się z dodatkowymi ograniczeniami. Przykładowo wskazać można, że ze względu na cel powstawania społecznych inicjatyw mieszkaniowych (zwiększenie dostępności mieszkań na wynajem) ustawodawca przewidział, że dochody SIM nie mogą być przeznaczane do podziału między wspólników lub członków. Przeznacza się je w całości na działalność statutową SIM (art. 24 ust. 2 u.s.f.r.m.).  

Ponadto z art. 25 u.s.f.r.m. wynika po pierwsze, że w SIM musi zostać powołana rada nadzorcza, a po drugie, że gmina lub gminy, na których obszarze działa SIM, są uprawnione do wprowadzenia swoich przedstawicieli do składu rady nadzorczej SIM, w liczbie określonej w umowie albo w statucie SIM. Co istotne, gminy mają prawo do wprowadzenia swoich przedstawicieli do składu rady nadzorczej bez względu na formę organizacyjno-prawną SIM i bez względu na to, czy SIM stanowi w całości czy w części własność gminy lub gmin (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 25 [w:] Społeczne formy rozwoju mieszkalnictwa. Komentarz, Warszawa 2023).  

Przepisy ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa oraz akty prawne dotyczące wsparcia finansowego dla SIM przewidują określone zasady wynajmu lokali wybudowanych w ramach SIM. Inwestor nie będzie miał swobody w tym zakresie i zawsze będzie zobowiązany uwzględnić (a czasami pogodzić ze sobą) wymagania stawiane przez przepisy prawa dotyczące zasad wynajmu lokali. 

Podsumowanie  

Choć przepisy nie określają formalnych kryteriów przystąpienia gminy do SIM jako udziałowca/akcjonariusza, gmina, realizując zadania publiczne, powinna kierować się ogólnymi zasadami dotyczącymi realizacji zadań publicznych, gospodarowania mieniem oraz przystępowania do spółek kapitałowych. 

Inwestorzy prywatni przede wszystkim powinni mieć na uwadze, że gmina będzie zainteresowana współpracą z tą społeczną inicjatywą mieszkaniową, która pozwoli gminie zrealizować przyjęte przez nią cele w ramach polityki mieszkaniowej (tj. zaspokoić potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności, które gmina identyfikuje jako niezrealizowane bądź nie w pełni zrealizowane). Nie jest również wykluczone przystąpienie przez gminę jednocześnie do kilku SIM, jeżeli wymagać tego będzie polityka mieszkaniowa gminy.  

Inwestorzy prywatni muszą liczyć się z tym, że przed nawiązaniem współpracy w ramach SIM gmina zweryfikuje potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności, co zdecyduje o możliwości współpracy z daną SIM. Należy również pamiętać, że niezależnie od celów polityki mieszkaniowej warunkiem nawiązania współpracy gminy oraz SIM będzie porozumienie się stron co do kwestii biznesowych.