Kupujesz nieruchomość? Sprawdź dostęp do drogi publicznej, aby uniknąć problemów z pozwoleniem na budowę

Niejednokrotnie atrakcyjna cena bądź też położenie nieruchomości skłania inwestorów do zainteresowania ich zakupem celem realizacji zaplanowanej inwestycji. Niestety, korzystne warunki transakcji oferowane przez zbywcę nie gwarantują, że planowana na nieruchomości inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. W tym kontekście szczególnie istotne pozostaje poprzedzenie nabycia nieruchomości badaniem jej stanu prawnego i to nie tylko w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości określonego w aktach planistycznych, ale również pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Chodzi tutaj w szczególności o zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej – sam fakt, iż do nieruchomości można dojechać, nie oznacza bowiem, iż dojazd ten jest prawnie zagwarantowany, co w konsekwencji może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę i odroczeniem możliwości realizacji inwestycji nawet o kilka lat.  

Jak wskazane zostało powyżej, niezależnie od rodzaju planowanej inwestycji, dostęp nieruchomości do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Już z art. 5 ust. 1 pkt 1) ppkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wynika, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przy czym wskazać w tym miejscu należy, że drogą publiczną, do której nieruchomość ma mieć zapewniony dostęp, w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: ustawa o drogach publicznych), jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg tj.: dróg krajowych, wojewódzkich powiatowych lub gminnych. Zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej), czy to w formie rozporządzenia, czy aktu prawa miejscowego, ma decydujące znaczenie w kontekście ustalenia zapewnienia dostępu do „drogi publicznej”. 

Mimo, iż Prawo budowlane reguluje kwestie związane z procedurą uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie zawiera definicji „dostępu do drogi publicznej”. W tym zakresie sięgnąć należy do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., pod pojęciem „dostępu do drogi publicznej” należy rozumieć (1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo (2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub (3) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazać przy tym należy, iż dostęp nieruchomości do drogi publicznej musi być dostępem zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Czyli nawet w przypadku jeżeli dostęp do drogi publicznej jest zapewniony w wymiarze faktycznym – wykazane zostanie, że zapewniona jest możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, to z punktu widzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie jest to wystarczające do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek. Konieczne jest bowiem udokumentowanie, iż dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest także w wymiarze prawnym, na wskazane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sposoby, a także iż wynika on wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Jest to niezbędny warunek umożliwiający podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, który musi zostać wykazany przez inwestora w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.  

Powołany powyżej przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. polega na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę. Innymi słowy, wyłączona jest konieczność korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu do nieruchomości.  

Z kolei w przypadku jeżeli nieruchomość nie graniczy z drogą publiczną i dzielą ją od niej inne nieruchomości, dostęp do drogi publicznej może zostać zagwarantowany w sposób pośredni, czyli zgodnie z brzmieniem wskazanego wyżej art. 2 pkt 14 u.p.z.p., na dwa sposoby: poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. 

Jeżeli chodzi o dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, należy odnieść się do definicji zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl której drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Innymi słowy, droga która nie spełnia warunków określonych w przytoczonych wyżej art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest drogą wewnętrzną. Co istotne, w świetle spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w odróżnieniu od dróg publicznych, status własnościowy dróg wewnętrznych może się różnić. Drogi wewnętrzne mogą pozostawać  zarówno własnością podmiotów publicznych – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak również osób fizycznych i prawnych. To z kolei powoduje, iż drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter w zakresie ich dostępności dla podmiotów trzecich. Podmioty prywatne pozostające właścicielami nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne mogą bowiem w sposób dowolny ustalać sposób korzystania z tych nieruchomości, nie wykluczając przy tym całkowitego ograniczenia z ich korzystania przez podmioty trzecie, względnie wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń dopuszczających korzystanie z nich wyłącznie przez określoną grupę osób.  

W konsekwencji analizę w zakresie spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zawsze należy odnosić do konkretnego stanu faktycznego. Jak bowiem wskazane zostało powyżej, kategoria dróg wewnętrznych nie jest jednolita, a sposób i możliwość z ich korzystania w każdym przypadku może się różnić. Możemy w tym zakresie odróżnić dwa główne warianty. Mianowicie przypadek, w którym nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, będącej na przykład własnością gminną. W tym przypadku właściciel nieruchomości na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę nie musi legitymować się dodatkowym tytułem prawnym do korzystania z tego rodzaju drogi wewnętrznej. Natomiast w sytuacji gdy droga wewnętrzna składa się z nieruchomości stanowiących własność osób prywatnych organ administracyjno-budowlany będzie uprawniony do badania w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę istnienia tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z tego rodzaju drogi wewnętrznej. W istocie bowiem, właściciele nieruchomości stanowiącej drogę publiczną uprawnieni są do korzystania z niej na ogólnych zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego, w tym także do ograniczenia, względnie nawet wyłączenia możliwości korzystania z niej przez podmioty trzecie. W takim przypadku sposobem pozwalającym na uregulowanie dostępu do drogi publicznej może być nabycie udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, względnie ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 158/21, wskazać należy, iż: 

„Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej”. 

Jak wynika z powyższego, mimomimo iż planowana do zakupu nieruchomość sąsiaduje z drogą wewnętrzną, to nie oznacza to automatycznie, iż na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na budowę spełniona zostanie przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej.  

Jako drugi możliwy wariant zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost wskazuje na ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, czyli ograniczonego prawa rzeczowego, które obciąża nieruchomość, przez którą następuje przejazd (czyli nieruchomość obciążoną) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, która nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej (nieruchomości władnącej). Co zatem istotne, służebność zapewnia trwały i niezależny od zmian własnościowych tytuł uprawniający do korzystania z nieruchomości zapewniającej dojazd do drogi publicznej. Należy jednak zwrócić w tym miejscu uwagę, iż w przypadku gdy nieruchomość od drogi publicznej dzieli szereg sąsiadujących ze sobą nieruchomości, skuteczne „zapewnienie dostępu do drogi publicznej” nastąpi wyłącznie w przypadku ustanowienia służebności drogowej na każdej z nich. W przypadku braku woli dobrowolnego ustanowienia służebności przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości, konieczne może okazać się wystąpienie na drogę postępowania sądowego, co może znacznie przedłużyć realizację inwestycji. Oczywiście nie można pomijać, iż prócz możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, czy też służebności drogowej zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., każdorazowo istnieje także możliwość nabycia własności, względnie udziału w prawie własności nieruchomości „prowadzących” do drogi publicznej. Prawo własności nieruchomości stanowi bowiem tytuł uprawniający do korzystania z danej nieruchomości i może stanowić o spełnieniu przesłanki zapewnienia do drogi publicznej na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.  

*** 

Jak wynika z powyższego, dostęp nieruchomości do drogi publicznej musi mieć charakter trwały i możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Tym samym, a także zgodnie z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych, dostępu do drogi publicznej nie zapewniają stosunki obligacyjne – np. umowy najmu, czy dzierżawy nieruchomości sąsiednich, prowadzących do drogi publicznej. Tego rodzaju umowy nie zostały bowiem wymienione w katalogu zawartym w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jak również nie przesądzają o zapewnieniu trwałego dostępu nieruchomości do drogi publicznej – mogą bowiem ustać chociażby w przypadku wypowiedzenia umowy przez którąkolwiek ze stron. Tym samym, tego rodzaju umowy nie gwarantują dostępu do drogi publicznej w wymiarze prawnym. W kwestii tego zagadnienia przytoczyć należy fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt: II OSK 1918/20 stanął na stanowisku zgodnie z którym: 

„Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie uznaje za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej.”  

Również w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 3603/18, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż: 

„Dostęp pośredni do drogi publicznej jest zapewniony, jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dany teren nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej, nie jest drogą wewnętrzną, ani nie jest fizycznie wydzieloną drogą. Stwierdzić należy, że zawarta w niniejszej sprawie umowa najmu części działki nr (…) nie powoduje, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Do takiego stanowiska skłania również fakt, że w razie wypowiedzenia umowy najmu działka inwestycyjna nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Przyjęte w umowie najmu rozwiązanie w swej istocie jest tymczasowe i jako takie nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę.” 

Jak wynika z powyższego, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, dostęp do drogi publicznej winien zostać zapewniony w sposób gwarantujący trwały i niezależny od zmian stosunków obligacyjnych dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnienie z jakiego powodu sposób określenia dostępu do drogi publicznej w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest szczególnie istotny przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. wydanym pod sygn. akt: II SA/Gd 647/15, wskazując, iż: 

„Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich czy też będące w użytkowaniu wieczystym osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji – zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym.” 

*** 

Oczywiście prócz zapewnienia opisanego wyżej dostępu do drogi publicznej w wymiarze prawnym, nie można pomijać, iż dostęp ten musi być także faktycznie możliwy, a zatem rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przykładowo wskazać należy, iż nie jest możliwe zapewnienie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która faktycznie nie została nawet urządzona. W tym kontekście, weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie podlegać będzie spełnianie przez zaplanowany przez inwestora szlak drogowy warunków technicznych określonych w §14 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie). Podstawowym, lecz niejedynym warunkiem wynikającym z §14 ust. 1 Rozporządzenia jest wymóg, by szerokość jezdni zapewniającej dojazd do działki budowlanej nie była mniejsza niż 3 metry. Mając na względzie określone wymogi Rozporządzenia, każdorazowo rekomendowanym jest dodatkowa weryfikacja spełniania przez zaplanowany szlak drogowy wymogów Rozporządzenia pod kątem technicznym.  

*** 

Podsumowując, zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest jednym z kluczowych wymogów prawnych, od którego zależy pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji możliwość realizacji zaplanowanej inwestycji budowlanej. Co za tym idzie, kwestia możliwości zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej powinna podlegać badaniu przez inwestora już na etapie poprzedzającym zakup nieruchomości. Konieczność uregulowania dostępu do drogi publicznej (w przypadku jeżeli w danym stanie faktycznym w ogóle jest możliwa), może bowiem skutkować znacznym odroczeniem w czasie realizacji inwestycji, czy też nawet koniecznością wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych.