Decyzja o warunkach zabudowy a zawieszenie postępowania – ryzyka, procedura i wpływ na proces inwestycyjny

Przy zakupie nieruchomości z zamiarem realizacji inwestycji istotne jest uwzględnienie procedur administracyjnych, jakie poprzedzać będą jej rozpoczęcie. Jednym z najważniejszych aspektów, które należy sprawdzić przed nabyciem nieruchomości jest to, czy dany teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP), czy też taki plan nie został uchwalony. W przypadku obowiązywania MPZP podstawą realizacji inwestycji jest bowiem co do zasady uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast gdy MPZP dla danej nieruchomości nie został uchwalony, inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, będzie musiał dodatkowo przejść procedurę związaną z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, określoną przez przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).  

Znaczenie decyzji o warunkach zabudowy  

Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy może z kolei istotnie wpłynąć na wydłużenie procesu inwestycyjnego. Niezależnie od konieczności spełnienia warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p. wskazać należy na regulację art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepis ten nie określa żadnych przesłanek zawieszenia postępowania, niemniej jego istota wynika z przyznanego gminom w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ustawodawca uznał, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego jest MPZP, natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku jego uchwalenia. Z tego względu u.p.z.p. umożliwia gminom zawieszenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, aby zapobiec powstawaniu zabudowy sprzecznej z koncepcją zagospodarowania przestrzennego, która zostanie określona w planie miejscowym, a także ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy, które przed uzyskaniem pozwolenia na budowę podlegałyby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby sprzeczne z tymi określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. 

Przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 

Mimo braku określenia w art. 62 u.p.z.p. przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy postanowienie to nie może mieć cech dowolności. Regulacja ta wprowadza bowiem wyjątek od wynikającej z Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) zasady szybkości postępowania i może nieść dla wnioskodawcy dotkliwy skutek polegający na długotrwałym przerwaniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od uznania administracyjnego organu, niemniej jednak organ, rozważając kwestię wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, każdorazowo powinien mieć na względzie z jednej strony interes inwestora związany z prawem do zagospodarowania terenu, a z drugiej interes publiczny, jakim jest zapewnienie zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 

Zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem dopuszczalne i celowe, w przypadku gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne związane z uchwaleniem MPZP przewidującego przeznaczenie terenu sprzeczne z wnioskowaną decyzją o warunkach zabudowy zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego.  

Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie przez organ zasadności wstrzymania toku prowadzonego postępowania w kontekście możliwej sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami MPZP. W przypadku jeżeli sprzeczność taka nie zachodzi, skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania jest nieuprawnione i stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. 

Kolejno: skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzasadnione stanem zaawansowania prac planistycznych. Jeżeli bowiem prace te są na tyle zaawansowane, że w okresie zawieszenia postępowania istnieje realna możliwość uchwalenia MPZP, którego postanowienia będą sprzeczne z inwestycją wnioskowaną w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to dowodzi spełnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku zaś gdy prace nad MPZP są dopiero w początkowym stadium zaawansowania, brak jest argumentów przemawiających za odraczaniem wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej inwestorowi w procesie inwestycyjnym.  

Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania winno być zatem poprzedzone dokładną weryfikacją przez organ stanu zaawansowania prac planistycznych, w tym przewidywanego okresu rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów prac planistycznych, które pozwolą ocenić zasadność wstrzymania przez organ toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien przy tym w sposób rzeczywisty zweryfikować tempo prac planistycznych, w tym ich rzeczywisty przebieg względem zaplanowanego harmonogramu prac, i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan miejscowy może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne należy uznać zawieszanie postępowań w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została dawno temu przerwana. Nie może być w tym zakresie kluczowy także sam fakt podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, w przypadku jeżeli prócz podjęcia tej uchwały w sprawie nie zostały podjęte żadne inne czynności które uzasadniałyby przyjęcie, że w określonym terminie zawieszenia postępowania plan będzie mógł zostać uchwalony. 

Możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 

W przypadku zawieszenia przez organ postępowania z naruszeniem regulacji art. 62 u.p.z.p. inwestor nie zostaje pozbawiony możliwości przeciwdziałania temu i w terminie 7 dni może wnieść zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie, w przypadku braku jego uwzględnienia przez organ II instancji, ma możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podjęcie przez inwestora działań zmierzających do przywrócenia kontynuowania postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest szczególnie istotne w sytuacji, w której projekt MPZP przewiduje dla terenu danej nieruchomości przeznaczenie wykluczające możliwość realizacji planowanej inwestycji. 

Z doświadczenia naszej kancelarii wynika, iż kontrola instancyjna postanowień o zawieszeniu postępowania wydanych mimo braku spełnienia ku temu przesłanek pozwala na ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a w konsekwencji na kontynuowanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, nawet po upływie terminu zawieszenia postępowania określonego w postanowieniu organu I instancji sądy administracyjne uchylały przedmiotowe postanowienia, zasądzając na rzecz inwestora zwrot kosztów postępowania.  

Okres zawieszenia postępowania  

Jak wskazane zostało powyżej, postępowanie administracyjne toczące się w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy może zostać zawieszone przez organ na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym termin ten wynosił 9 miesięcy, lecz Ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw uległ wydłużeniu do 18 miesięcy. Jeżeli jednak w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania nie dojdzie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, organ zobligowany jest podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podjęcie postępowania i wydanie decyzji jest również obligatoryjne, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie dojdzie do uchwalenia planu miejscowego lub do jego zmiany. W tym przypadku nowelizacja wprowadziła jednak możliwość jednorazowego przedłużenia terminu zawieszenia postępowania o kolejne 6 miesięcy – pod warunkiem, że w okresie zawieszenia postępowania dojdzie do wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Jak wynika z uzasadnienia wprowadzonej nowelizacji, „praktyka udowodniła, iż dotychczas ustalony termin 9 miesięcy jest niewystarczający na przyjęcie planu. (…) Terminy te zostają dostosowane do czasu, w jakim znaczna część planów miejscowych zostaje realnie uchwalana. Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni. Stąd też usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w celu kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego”. W praktyce oznacza to zatem, iż termin zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy może łącznie wydłużyć postępowanie nawet o 2 lata. Samo zawieszenie postępowania, nawet w przypadku jego dodatkowego przedłużenia, nie oznacza zaś wcale, iż w tym czasie uchwalony zostanie MPZP lub jego zmiana. To powoduje, że plany inwestycyjne inwestora zostają wstrzymane na znaczny okres, a po podjęciu postępowania należy doliczyć jeszcze czas niezbędny do jego ukończenia. W rezultacie konsekwencjami przedłużającej się procedury planistycznej, która ostatecznie nie zostaje zakończona uchwaleniem MPZP, obciążony zostaje inwestor1.  

*** 

Należy także wskazać, iż niezależnie od maksymalnego okresu, na jaki może nastąpić zawieszenie postępowania, art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. stanowi, iż postępowanie można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Istotne jest zatem, iż maksymalny termin zawieszenia należy obliczać „od dnia złożenia wniosku”, nie zaś od wydania postanowienia przez organ, co w istocie mogłoby prowadzić do przekroczenia maksymalnych terminów, na jakie postępowanie może zostać zawieszone. Mimo jednoznacznego brzmienia art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w praktyce w dalszym ciągu można spotkać się z wydawaniem przez organy postanowień o zawieszeniu postępowania, w których termin zawieszenia postępowania obliczany jest od daty złożenia „kompletnego wniosku w sprawie”. Takie stanowisko sprzeczne jest z literalną wykładnią ww. przepisu, jak również z art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie jest zatem uprawnione stanowisko, iż datą złożenia wniosku jest złożenie wniosku pozbawionego braków formalnych. Ich uzupełnienie nie ma bowiem wpływu na datę złożenia wniosku. Uzupełnienie przez stronę braków pisma w terminie określonym przez organ skutkuje bowiem przyjęciem regulacji z art. 61 § 3 kpa, co oznacza, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powyższe potwierdza także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt: VIII SA/Wa 122/15, w którym sąd ten podkreślił, iż należy zaznaczyć, że w tym przepisie (art. 62 ust. 1 ustawy – przyp. wł.) widnieje zwrot: „od dnia złożenia wniosku“, a nie wszczęcia postępowania, czy też od daty złożenia kompletnego, skutecznego wniosku. 

Podsumowując, wskazać należy, iż w przypadku zawieszenia postępowania przez organ na podstawie art. 62 u.p.z.p. istotne pozostaje także zweryfikowanie prawidłowości określenia przez organ terminu zawieszenia postępowania. Nieprawidłowości w tym zakresie także stanowić mogą podstawę do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania.  

Podsumowanie 

Podejmując decyzję o realizacji inwestycji na terenie, dla którego nie obowiązuje MPZP, należy liczyć się z istotnym ryzykiem jej przedłużenia z uwagi na toczącą się procedurę związaną z uchwaleniem MPZP, która w zależności od jego zapisów może w konsekwencji nawet wykluczyć możliwość realizacji danej inwestycji. Z tego powodu przed podjęciem decyzji o zakupie nieruchomości warto sprawdzić, czy dla danego terenu obowiązuje MPZP lub czy trwają prace nad jego uchwaleniem. Pozwoli to odpowiednio zaplanować proces realizacji inwestycji i zminimalizować ryzyka związane z ewentualnym wydłużeniem procedur administracyjnych.