Brownfield pod lupą prawnika i doradcy podatkowego. Część 1 – aspekty prawne

Nabywanie nieruchomości poprzemysłowych – określanych w praktyce angielskim terminem brownfield – to temat, który przez lata pozostawał w cieniu bardziej „oczywistych” inwestycji deweloperskich na terenach niezabudowanych. Tymczasem presja urbanizacyjna, wyczerpywanie się atrakcyjnych gruntów oraz rosnące zainteresowanie rewitalizacją obszarów zdegradowanych sprawiają, że inwestorzy coraz śmielej spoglądają na dawne tereny fabryczne, koksownicze czy kopalniane.  

Zanim jednak dojdzie do transakcji, warto zbadać kluczowe warstwy ryzyka prawnego, które mogą diametralnie zmienić kalkulację inwestycji – takie jak status obszaru rewitalizacji, historyczne zanieczyszczenia gruntu czy ochrona konserwatorska. Zagadnienie jest znacznie szersze, ale na potrzeby niniejszego opracowania skupiam się na tych trzech. 

Obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji – nie tylko geografia 

Podstawowym aktem prawnym regulującym tę materię jest ustawa o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r. Ustawa definiuje obszar zdegradowany jako część terenu gminy pozostającą w stanie kryzysowym, w której koncentrują się negatywne zjawiska społeczne oraz co najmniej jedno negatywne zjawisko w sferze gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej lub technicznej. Obszar rewitalizacji stanowi z kolei całość lub część obszaru zdegradowanego, cechującą się szczególną koncentracją negatywnych zjawisk i istotnym znaczeniem dla rozwoju lokalnego. Wyznaczenie obu obszarów następuje w drodze uchwały rady gminy – aktu prawa miejscowego.  

Dla inwestora kluczowe jest to, jakie skutki prawne niesie ze sobą samo wyznaczenie obszaru rewitalizacji. Uchwała wyznaczająca obszar rewitalizacji może wprowadzić dwa istotne ograniczenia: prawo pierwokupu gminy wobec wszystkich lub wybranych nieruchomości na obszarze rewitalizacji – co oznacza, że gmina może wstąpić w miejsce kupującego – oraz zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich lub określonych rodzajów zmian zagospodarowania. To drugie ograniczenie ma szczególne znaczenie na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – inwestor pozbawiony jest wówczas możliwości prawnego ustalenia warunków planowanej inwestycji. 

Oba ograniczenia wygasają co prawda po upływie 2 lat od wejścia w życie uchwały, jednak jeśli gmina ustanowi Specjalną Strefę Rewitalizacji, ich czas trwania może zostać przedłużony o kolejne 10 lat. Odrębnym, choć rzadziej stosowanym instrumentem jest miejscowy plan rewitalizacji – szczególna forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który poza standardową treścią może wprowadzać dodatkowe ograniczenia, w tym zakazy lub limity dotyczące określonej działalności handlowej lub usługowej. W praktyce miejscowe plany rewitalizacji są rzadkim instrumentem, jednak przeoczenie tego narzędzia może skutkować poważnym rozczarowaniem inwestycyjnym.  

Warto zaznaczyć, że niezamieszkałe tereny poprzemysłowe mogą wchodzić w skład obszaru rewitalizacji, pod warunkiem że działania na nich przyczynią się do przeciwdziałania negatywnym zjawiskom społecznym. Tereny pogórnicze czy pohutnicze w województwach śląskim i małopolskim spełniają ten warunek niemal z definicji. 

Jak zatem sprawdzić, czy konkretna działka leży na obszarze rewitalizacji? Uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, gminne programy rewitalizacji, uchwały w sprawie Specjalnej Strefy Rewitalizacji oraz miejscowe plany rewitalizacji – jako akty prawa miejscowego lub dokumenty planistyczne – publikowane są w dziennikach urzędowych województw lub w biuletynach informacji publicznej gmin. Inwestor może ponadto wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, potwierdzającego, czy nieruchomość leży na obszarze rewitalizacji i czy gminie przysługuje prawo pierwokupu – organ jest obowiązany takie zaświadczenie wydać.  

Historyczne zanieczyszczenia gruntów – ryzyko, które przechodzi na nabywcę 

Kluczową datą graniczną jest 30 kwietnia 2007 r. – data wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zanieczyszczenia powierzchni ziemi sprzed tej daty lub wynikające z działalności zakończonej przed tym dniem kwalifikują się jako historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi i podlegają reżimowi Prawa ochrony środowiska. Zanieczyszczenia powstałe po tej dacie objęte są odrębnym reżimem ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.  

Dominującym przypadkiem na terenach poprzemysłowych Górnego Śląska są właśnie historyczne zanieczyszczenia. 

Rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi prowadzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) oznacza w rejestrze statusy poszczególnych terenów: teren z potencjalnym historycznym zanieczyszczeniem, teren z potwierdzonym historycznym zanieczyszczeniem, teren w trakcie remediacji oraz teren, na którym remediację zakończono. Bezpośredni dostęp do rejestru mają wyłącznie organy ochrony środowiska i Inspekcja Ochrony Środowiska; inwestor uzyskuje informacje w trybie wnioskowym lub poprzez publiczny portal mapowy GDOŚ dostępny pod adresem geoserwis.gdos.gov.pl/mapy.  

Uwaga praktyczna: brak wpisu do rejestru nie jest równoznaczny z brakiem zanieczyszczenia. Brak wpisu nie wstrzymuje ani postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia badań, ani nałożenia obowiązku remediacji. Zanieczyszczenie może ujawnić się dopiero w toku badań środowiskowych przeprowadzonych przez samego inwestora lub zleconych przez organ. 

Kto odpowiada za remediację? Zasada jest prosta i bezwzględna: władający powierzchnią ziemi – właściciel lub użytkownik wieczysty – na której występuje historyczne zanieczyszczenie, jest obowiązany do przeprowadzenia remediacji z mocy prawa. Nabycie nieruchomości z historycznym zanieczyszczeniem istniejącym przed datą nabycia oznacza przejęcie obowiązku remediacji. Wyjątek przewidziany przez ustawę dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy władający wykaże, że zanieczyszczenie zostało spowodowane już po objęciu przez niego władania przez inny, wskazany podmiot – wówczas obowiązek przechodzi na tego sprawcę. W realiach transakcji zawieranych dzisiaj na rynku wtórnym wyjątek ten ma jednak charakter iluzoryczny. 

Zakres obowiązku remediacji doprecyzowuje decyzja RDOŚ wydawana na podstawie planu remediacji sporządzonego i przedstawionego przez władającego; procedura przebiega w ten sposób, że podmiot obowiązany składa do RDOŚ wniosek z projektem planu remediacji, a RDOŚ ustala plan remediacji w drodze decyzji.  

Standard oczyszczenia uzależniony jest od planowanej funkcji terenu, ocenianej na podstawie faktycznego zagospodarowania – chyba że inną funkcję przewiduje MPZP lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zmiana funkcji z przemysłowej na mieszkaniową automatycznie podnosi wymagania środowiskowe, a tym samym koszty remediacji. To parametr, który powinien znaleźć się w centrum uwagi inwestora już na etapie analizy przedtransakcyjnej. 

Obok badań środowiskowych i weryfikacji rejestrów kluczową rolę odgrywają odpowiednio skonstruowane oświadczenia i zapewnienia sprzedającego zawarte w umowie sprzedaży. Nawet najlepsze due diligence nie wyeliminuje całkowicie ryzyka, ale odpowiednie postanowienia umowne pozwalają przesunąć ciężar odpowiedzialności kontraktowej i stworzyć mechanizmy ochrony kupującego na wypadek ujawnienia się zanieczyszczeń po dacie transakcji. 

Ochrona zabytków na terenach poprzemysłowych – kiedy huta staje się dziedzictwem 

Trzecia warstwa ryzyka bywa często niedoszacowana, a jej skutki mogą być daleko idące. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. definiuje zabytek jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Co istotne, ustawa wprost wymienia wśród zabytków nieruchomych obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, a także układy urbanistyczne i zespoły budowlane.  

Zabytek to nie zawsze cały kompleks przemysłowy – może nim być jeden budynek spośród dawnego zespołu hutniczego, np. zachowana hala walcowni, dawna maszynownia czy portiernia, podczas gdy pozostała zabudowa nie ma wartości historycznej lub po prostu już nie istnieje. Dla inwestora kluczowe jest zatem ustalenie, czy ochroną objęty jest cały teren, czy tylko jego część lub konkretny obiekt.  

Ustawa przewiduje następujące formy ochrony zabytków: wpis do rejestru zabytków (prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, WKZ), wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego uchwałą rady gminy, a także ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji celu publicznego lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Formy ochrony mogą nakładać się na siebie.  

Ochrona konserwatorska na obszarze poprzemysłowym najczęściej może wynikać z trzech powiązanych ze sobą warstw: rejestru zabytków, gminnej ewidencji zabytków – która obejmuje również obiekty spoza rejestru – oraz zapisów MPZP lub planu ogólnego, których projekty podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz których ustalenia uwzględniają obowiązkowo ochronę zabytków nieruchomych. Inwestor, który sprawdził wyłącznie rejestr zabytków, może nie znać pełnego obrazu obciążeń konserwatorskich.  

Zabytek wpisany do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia WKZ m.in. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub w jego otoczeniu, zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku, a także na podział zabytku nieruchomego. Pozwolenie konserwatorskie nie zastępuje pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – są to dwie odrębne ścieżki administracyjne. W praktyce stosuje się następującą kolejność: najpierw uzyskuje się pozwolenie WKZ, którego warunki kształtują zakres robót budowlanych, a następnie – pozwolenie na budowę wydawane przez organ budowlany. Prowadzenie prac bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego może zostać zakwalifikowane jako niszczenie zabytku, co rodzi konsekwencje nie tylko administracyjne, lecz także karne.  

Jak sprawdzić status konserwatorski nieruchomości? Należy równolegle sięgnąć do trzech źródeł: rejestru zabytków dostępnego za pośrednictwem urzędu WKZ lub strony internetowej WKZ (z możliwością uzyskania zaświadczenia), gminnej ewidencji zabytków dostępnej w urzędzie gminy lub BIP (z możliwością uzyskania zaświadczenia), a także wypisu z MPZP – w celu zidentyfikowania zapisów ochrony konserwatorskiej, które mogą dotyczyć obiektów nieujętych ani w rejestrze, ani w ewidencji gminnej.